Già nel 2017, l’Ue valutava la possibilità di sospendere l’accordo di associazione con Israele

Negli ultimi mesi, l’Unione europea ha discusso di sospendere l’accordo di associazione con Israele e la partecipazione di Tel Aviv ai programmi Ue per la ricerca. In realtà, già nel 2017, la Commissione europea aveva valutato queste due possibilità, già allora considerate praticabili dal servizio giuridico della stessa Commissione. Lo rivela un documento riservato, visionato da IrpiMedia e EUobserver.

Nonostante tutto quello che è successo in questi quasi nove anni, ad oggi, nessuna delle due misure è stata approvata. 

L’Ue, nel 2025, si è confermato il primo partner commerciale di Israele, con scambi in crescita rispetto ai due anni precedenti. Inoltre, ancora nel settembre del 2024, alti funzionari della Commissione europea si preparavano a rassicurare rappresentanti di Tel Aviv sulla partecipazione a Horizon Europe. E questo a dispetto non solo di quanto succede a Gaza e in Cisgiordania, ma anche della natura controversa di alcuni dei progetti già finanziati dal programma europeo per la ricerca.

Le demolizioni in Cisgiordania e la reazione Ue

In un rapporto appena pubblicato, Amnesty International denuncia come le autorità israeliane stiano intensificando una «brutale campagna di sfollamento forzato di persone palestinesi e di espansione del controllo della terra nella Cisgiordania».

Le demolizioni degli edifici palestinesi sono uno degli elementi di questa campagna. Secondo l’Ufficio delle Nazioni unite per gli affari umanitari – Ocha, tra gennaio del 2023 e aprile del 2026 le autorità israeliane hanno autorizzato la demolizione di oltre 3.400 abitazioni e strutture palestinesi nell’area C e sfollato quasi tremila persone.

Il fenomeno, però, è di ben più lunga durata e, in alcuni casi, tocca anche edifici finanziati dall’Unione europea o dai suoi Stati membri. Un documento interno dell’Ue ottenuto tramite una richiesta di accesso agli atti, spiega che già il 2016 era stato «un anno da record» con più di mille demolizioni di case, aule scolastiche, serbatoi d’acqua, latrine, parchi giochi e pannelli solari. Di queste demolizioni, 125 avevano riguardato strutture sostenute dall’Ue per un importo complessivo di 325.000 euro, un dato in crescita rispetto all’anno precedente.

Il trend si è confermato anche nei primi mesi del 2017: dati parziali per quell’anno, contenuti in un documento Ue, indicano la demolizione di 170 strutture, di cui 30 finanziate dall’Ue.

Per questo, a marzo 2017, il tema era all’ordine del giorno di una riunione dei Commissari europei che si occupano a vario titolo di politica estera. A presiederla, era l’italiana del Partito democratico Federica Mogherini, allora Alta rappresentante Ue per gli affari esteri.

In quel momento, a guidare la Commissione era il lussemburghese Jean-Claude Juncker mentre nel Consiglio europeo sedevano ancora leader come Angela Merkel per la Germania, il francese François Hollande e Paolo Gentiloni, subentrato pochi mesi prima a Matteo Renzi. In Israele, allora come oggi, era al potere Benjamin Netanyahu mentre negli Usa si era da poco insediato Donald Trump. In campagna elettorale, il tycoon aveva promesso di spostare l’ambasciata degli Stati Uniti a Gerusalemme e pochi mesi dopo riconoscerà effettivamente la città come capitale di Israele.  

La linea dei commissari europei presenti alla riunione del marzo 2017 era che le demolizioni degli edifici palestinesi avessero un impatto diretto sulla soluzione a due Stati del conflitto israelo-palestinese e che, quindi, fosse necessaria una risposta. Anche perché, continua il documento, è «necessario rassicurare la Corte dei conti Ue e il Parlamento europeo sul fatto che il denaro dei contribuenti venga investito in modo responsabile». «Non fare nulla – si legge ancora – non è un’opzione». 

La risposta del servizio giuridico: si può fare

Mogherini e i Commissari chiedono quindi un «parere del servizio giuridico [della Commissione Ue] in merito alle demolizioni nell’area C [della Cisgiordania]», per capire quali ulteriori azioni è possibile intraprendere nei confronti di Israele. 

La risposta degli avvocati della Commissione è chiara ed arriva ad ottobre 2017, in un documento inedito ottenuto da IrpiMedia ed EUobserver. 

Il servizio giuridico spiega che l’Ue potrebbe interrompere la partecipazione di Tel Aviv al programma di ricerca e sviluppo Horizon 2020 (poi diventato Horizon Europe) oppure sospendere o cancellare l’accordo di associazione Ue-Israele.

In entrambi i casi, si tratterebbe di «misure di ritorsione» che «possono costituire atti ostili, ma non sono illegali». La loro giustificazione sarebbe la compensazione per la distruzione di infrastrutture finanziate dall’Ue da parte di Israele e le presunte violazioni della clausola sui diritti umani dello stesso accordo di associazione. Ai sensi dell’articolo due dell’intesa, infatti, «le relazioni tra le Parti […] si basano sul rispetto dei diritti umani e dei principi democratici, che […] costituiscono un elemento essenziale del presente accordo».

Inoltre, precisa il documento, il fatto che le violazioni dei diritti umani in questione si siano verificate in territorio palestinese e quindi al di fuori di quello israeliano, non impedisce di invocare l’articolo 2 dell’accordo di associazione, poiché «esiste una piena identità tra Israele come parte contraente dell’accordo con l’Ue, come stato occupante dell’Area C palestinese, e come attore che ostacola la piena ed efficace attuazione dell’accordo Ue-Organizzazione per la Liberazione della Palestina» firmato nel 1997.

Il servizio giuridico prosegue sostenendo che la pratica costante delle demolizioni israeliane di edifici palestinesi «potrebbe costituire una violazione del diritto internazionale, fatta salva la verifica della situazione giuridica e fattuale in cui tali demolizioni vengono eseguite». «Tuttavia – conclude – data la complessità giuridica e fattuale delle questioni sollevate, l’individuazione delle misure appropriate da adottare nelle circostanze del caso comporta una forte componente di scelta politica». 

I fondi Horizon continuano ad andare a Israele

Al parere del servizio giuridico della Commissione non fa seguito nessuna delle misure ipotizzate. L’accordo di associazione e il coinvolgimento di Israele nel programma Horizon non vengono toccati. Ciclicamente, la possibilità di sospendere queste due iniziative torna di attualità quando le violenze israeliane si fanno più forti o visibili. Le autorità europee valutano possibili misure, come nel 2017, ma poi il rapporto con Israele continua. 

Lo scorso anno, il commercio totale di merci tra Ue e Israele è stato di 43,3 miliardi di euro, in crescita di 2,6 miliardi rispetto al 2023. Allo stesso modo, è proseguita la cooperazione in materia di ricerca e sviluppo, anche dopo il 7 ottobre 2023 e la guerra a Gaza, come confermano altri documenti interni alla Commissione visionati da IrpiMedia e EUobserver. In uno di questi documenti interni del luglio 2024, i più alti funzionari della direzione generale della Ricerca e dell’innovazione della Commissione ragionano su come rispondere alle richieste ricevute dai media che mettono in discussione il rapporto con Tel Aviv. 

Da un lato, viene subito chiarito che «l’Ue non intende sospendere l’attuale cooperazione generale con Israele. Di conseguenza, la Commissione europea non prevede di sospendere o rivedere la partecipazione di ricercatori e persone giuridiche israeliane a Horizon Europe». 

Dall’altro lato, però, si precisa che «sono stati messi in atto diversi meccanismi per impedire che i fondi dell’Ue siano utilizzati per attività che potrebbero essere contrarie al diritto internazionale» e che «qualsiasi attività di ricerca e innovazione svolta nell’ambito di Horizon Europe, secondo le norme applicabili, deve concentrarsi esclusivamente su applicazioni civili durante l’esecuzione dei progetti» finanziati dal programma Ue.

La stessa linea ambivalente viene adottata in un documento che precede l’incontro tra alcuni alti funzionari della stessa direzione generale e l’amministratore delegato dell’Autorità israeliana per l’innovazione, Dror Bin. La riunione era prevista a Bruxelles per il 4 settembre 2024, ma sulla pagina web della Commissione europea dedicata alla trasparenza che tiene traccia di questo tipo di incontri, ad oggi, non ve n’è nessuna traccia. 

Il briefing preparatorio propone di sottolineare gli importanti risultati raggiunti da Israele nell’ambito di Horizon, menzionare «l’opportunità di proseguire e approfondire ulteriormente la cooperazione» e rassicurare l’interlocutore sul fatto che non è possibile escludere i beneficiari dei progetti già in corso solo sulla base della nazionalità. Al tempo stesso, il documento propone di ricordare a Bin che la partecipazione al programma prevede «norme sul dual-use, sul rispetto del diritto umanitario e dei diritti umani». 

Dispositivi dual use: ricerca civile o militare?

Le norme sulle tecnologie dual-use, sul rispetto del diritto umanitario e dei diritti umani sono proprio ciò che rende problematica la partecipazione di Israele ai programmi europei per la ricerca. 

Tra 2014 e 2020, gli enti di ricerca israeliani hanno ricevuto 1,28 miliardi di euro dalla loro partecipazione al programma Horizon 2020. Poi, dal 2021 ad oggi, dal successivo programma Horizon Europe (ancora in corso), hanno avuti altri 932 milioni di euro, classificandosi al secondo per quota di bilancio. In particolare le organizzazioni israeliane eccellono nell’ambito delle iniziative per piccole e medie imprese e start-up innovative, con 221 partecipazioni (il 18,60% del totale).

Per quanto la ricerca relativa a prodotti o tecnologie dual-use non sia vietata, tutte le attività svolte nell’ambito di Horizon Europe devono concentrarsi esclusivamente sulle applicazioni civili. E, in tal senso, diversi progetti che coinvolgono realtà israeliane sollevano molti dubbi.

Tra questi c’è Autofly, dell’israeliana Sightec Israel Ltd. Tra aprile 2022 e dicembre 2023, questa azienda tecnologica ha ricevuto circa 2,4 milioni di euro per sviluppare una piattaforma che consente ai droni di eseguire compiti complessi in modo autonomo. Uno dei clienti di Sightec è l’Industria aerospaziale israeliana (Iai), l’agenzia statale coinvolta in missioni di sicurezza.

Inoltre, da maggio 2019 ad aprile 2022, la stessa Iai ha beneficiato di una sovvenzione Horizon di 1,4 milioni di euro per sviluppare il progetto Respondrone per sviluppare sistemi di velivoli senza pilota per missioni di primo intervento. Nell’ambito dello stesso progetto, il Ministero della Difesa israeliano ha beneficiato di un altro finanziamento di 138mila euro.

In questo contesto, è significativo un incontro dell’aprile 2024, tra funzionari della Commissione europea e Shlomi Kofman, Direttore generale per il dipartimento di ricerca e sviluppo europea dell’Autorità israeliana per l’innovazione. In un rapporto interno della riunione ottenuto da IrpiMedia ed EUobserver, si legge che «Israele ha espresso una preferenza affinché la ricerca dual-use venga finanziata nell’ambito del Programma di Difesa».

Del resto, Israele beneficia già indirettamente di alcuni finanziamenti europei per il settore. Un’inchiesta di Investigate Europe e Reporters United ha rivelato lo scorso anno che almeno 15 milioni di euro del Fondo europeo per la difesa (Fed) sono stati assegnati alla greca Intracom Defence da quando è stata acquisita nel maggio 2023 proprio da Israel Aerospace Industries (Iai). Intracom Defence è coinvolta in 15 progetti del Fed, tra cui uno da 59 milioni di euro per lo sviluppo di tecnologie di integrazione di armi per droni. Di questi 15, sette progetti sono stati approvati dopo l’inizio delle operazioni militari israeliane a Gaza nell’ottobre del 2023.

Nessuna maggioranza

Delle proposte politiche per limitare la cooperazione con Israele, come quelle indicate dal servizio giuridico della Commissione nel 2017, sono infine arrivate. Ma solo nel 2025, a quasi due anni dal sette ottobre 2023, dall’invasione di Gaza e dalle violenze crescenti in Cisgiordania.

A luglio 2025, la Commissione europea ha proposto una sospensione parziale di alcune iniziative di Horizon Europe per piccole e medie imprese e start-up israeliane. La misura avrebbe dovuto essere approvata da una maggioranza qualificata degli Stati Ue (15 paesi che rappresentano il 65% della popolazione), ma così non è stato: Ungheria, Austria, Bulgaria e Repubblica Ceca l’hanno respinta, mentre alcuni Paesi, tra cui la Germania, hanno chiesto più tempo per studiare i dettagli. L’Italia ha contribuito a bloccare la decisione allineandosi alla posizione tedesca.

A settembre 2025, invece, la Commissione ha proposto di «sospendere alcune disposizioni in materia commerciale dell’accordo di associazione tra l’Ue e Israele», poiché Tel Aviv ha  violato l’articolo due dell’accordo di associazione sul rispetto dei diritti umani. Nel suo rapporto a sostegno della sospensione, l’alto rappresentante dell’Ue per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Kaja Kallas, ha confermato le accuse delle Nazioni unite secondo cui Israele si è reso colpevole di «attacchi indiscriminati, fame, tortura [e] apartheid».

Ciò nonostante, il numero di Paesi che si è opposto è stato ancora più numeroso di quello dei contrari alla precedente misura. Tra loro, anche la Germania e l’Italia che, col loro peso, hanno fino ad ora bloccato ogni possibilità di approvazione.

Sull’idea è tornata proprio pochi giorni fa la presidente del Consiglio Giorgia Meloni, intervenendo in Parlamento in vista del Consiglio europeo del 18 e 19 giugno, quando i leader discuteranno anche di Medio Oriente.

«L’isolamento di Israele è un fenomeno pericoloso, che allontana la pace, la rende più difficile, e finisce per rafforzare le posizioni più estremiste tanto in Israele, quanto tra i nemici di Israele che a quell’isolamento hanno sempre lavorato. Lo dico soprattutto in relazione all’ipotesi di sospensione dell’accordo di associazione Ue-Israele. Punire la società civile israeliana, con misure restrittive, sarebbe non soltanto sbagliato, sarebbe controproducente», ha detto Meloni.

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