Contrasto alle Slapp, la legge (imperfetta) in onore di Daphne Caruana Galizia

Quando, il 16 ottobre 2017, a Bidnija, a nord di Malta, un’autobomba uccide la giornalista investigativa Daphne Caruana Galizia, contro di lei pendevano 48 cause per diffamazione. Tra i querelanti figurano ministri, politici dell’opposizione, imprenditori molto in vista, pubblici ufficiali, magistrati. Secondo la stessa giornalista, le persone che la colpivano, lo facevano «come strategia di intimidazione mentre si ritirano sotto assedio». Tanti di questi procedimenti contro Daphne oggi sarebbero definiti Strategic lawsuits against public participation.

L’acronimo Slapp – che suona come la parola che in inglese significa “schiaffo” – è stato coniato in ambito accademico nel 1988 dagli studiosi statunitensi George W. Pring e Penelope Canan nel corso di un progetto di ricerca sull’uso strumentale di questa tipologia di azioni legali. 

Cause del genere esistono da molto tempo, ma solo dopo l’omicidio di Daphne è partita una campagna di sensibilizzazione sul tema Slapp che ha contribuito a fare in modo che il termine fosse riconosciuto anche a livello politico, legale e istituzionale e non più solo accademico.

Il processo al presunto mandante dell’omcidio di Daphne – che vedeva come unico imputato Yorgen Fenech, un imprenditore che godeva di un accesso privilegiato ai membri del governo di Malta – si è chiuso il 3 settembre con un’assoluzione.

Cinque giorni dopo l’assassinio, il governo maltese, all’epoca guidato dal premier laburista Joseph Muscat, aveva annunciato una ricompensa di un milione di euro per chiunque avesse informazioni utili a individuare i responsabili per mostrare le proprie buone intenzioni verso la ricerca di giustizia. «Non siamo interessati a una condanna penale se questa serve solo a permettere alle persone al governo che hanno cercato di far tacere nostra madre di voltare pagina e dire che giustizia è stata fatta», è stato il commento dei figli della giornalista – Matthew, Andrew e Paul Caruana Galizia, chiamati a esprimere la loro sulla mossa del governo. Sei mesi prima dell’omicidio lo stesso Muscat aveva avviato, insieme alla moglie, una causa per diffamazione contro Daphne, l’unica rimasta ancora aperta nei suoi confronti.

«Muscat insiste nel non ritirare la causa, definisce Daphne una bugiarda e vuole il riconoscimento dei danni. Ma noi non cediamo all’estorsione», racconta a IrpiMedia Corinne Vella, sorella della reporter. Sono passati nove anni dall’omicidio, e piano piano, una dopo l’altra le altre Slapp contro Daphne sono state vinte o sono state ritirate. Cinque erano denunce penali che si sono estinte con il decesso, mentre le altre 42 erano cause civili – danni che le erano stati chiesti per avere scritto articoli ritenuti diffamatori – passate al marito e ai figli. Un’eredità pesante, che la famiglia si è trovata a dover gestire oltre al peso della perdita.

La direttiva europea anti-Slapp. Alias: la legge Daphne

Contro le Slapp la Commissione europea ha adottato una direttiva – quindi un primo atto legislativo vincolante per gli Stati membri – nel 2024. È soprannominata “Legge Daphne” perché «la dobbiamo alla famiglia di Daphne – afferma Sielke Kelner, coordinatrice della sezione italiana di Case (Coalition Against Slapps in Europe), la coalizione transeuropea di ong attiva per contrastare la minaccia delle Slapp contro gli organismi di controllo pubblico –. Senza la loro mobilitazione, prima con la società civile maltese, poi a livello europeo, non avremmo avuto questa direttiva. Sarebbe stato un assassinio di una giornalista investigativa, punto».

«Non è stata una decisione consapevole, all’inizio non avevamo in mente una battaglia collettiva – prosegue Corinne Vella, la sorella di Daphne –. Di materiale ce n’era fin troppo per chiedere il sostegno di alcune ong per la libertà d’espressione, e così ci siamo mossi. Le ong stavano già lavorando sulla questione delle Slapp, ma è stato il caso di Daphne che ha ispirato la direttiva europea e che ha dato il là alla sua stesura. La Commissione europea ha creato un comitato per lavorare sulle Slapp e Matthew, uno dei figli di Daphne, è stato invitato a farne parte. Lo scopo era fermarle in Europa. Poco dopo è nata Case per continuare a monitorare la situazione e fare lobbying».

All’epoca dell’omicidio, la battaglia contro le Slapp rappresentava una novità in Europa. Il primo studio sulla diffusione delle Slapp nel continente viene pubblicato nel 2020 da Greenpeace International. Parallelamente, alcune organizzazioni non profit europee impegnate nella difesa della libertà di stampa iniziano a monitorare e documentare con maggiore sistematicità gli episodi di Slapp. Tra queste, l’European Centre for Press and Media Freedom (Ecpmf), con sede a Lipsia e cofinanziato dalla Commissione europea. 

In Italia, l’attività di lobbying e advocacy di Case per ottenere norme e tutele per giornalisti, attivisti e difensori dei diritti vittima di Slapp inizia l’anno successivo, nel 2021, sotto il coordinamento di Osservatorio Balcani Caucaso Transeuropa (Obct).

Le pressioni istituzionali per ottenere una legge comunitaria anti-Slapp sono cominciate da un gruppo di europarlamentari di tutti i principali schieramenti politici che nel febbraio 2018, pochi mesi dopo l’assassinio di Daphne, ha chiesto formalmente alla Commissione europea di presentare una legge anti-Slapp comunitaria.

In “Unsafe for Scrutiny”, un progetto sviluppato nel 2020 dal think tank britannico Foreign Policy Center, gli autori scrivevano «mentre all’inizio le preoccupazioni per i giornalisti riguardavano la sicurezza fisica e l’impunità, le risoluzioni hanno progressivamente riconosciuto l’importanza di forme di tutela giuridica, digitale e psicologica». In quello stesso anno, Dunja Mijatovic, Commissaria per i diritti umani del Consiglio d’Europa, ha dichiarato: «È tempo di intervenire contro le Slapp». La sua considerazione si basava sui risultati del rapporto annuale della piattaforma creata dal Consiglio d’Europa per monitorare le minacce alla sicurezza dei giornalisti, operativa dal 2015. 

Il pacchetto anti-Slapp

Il 27 aprile 2022, la Commissione europea ha presentato un pacchetto anti-Slapp, composto sia dalla direttiva sia da una raccomandazione agli Stati membri per la gestione dei casi locali e non transfrontalieri. 

La direttiva, infatti, si applica esclusivamente alle controversie di natura civile che hanno un carattere transfrontaliero quindi, in linea generale, non si applica quando entrambe le parti sono domiciliate nello stesso Stato membro. 

Tra gli elementi più importanti del testo, ci sono le tutele minime stabilite per chi subisce una Slapp, come ad esempio chiedere al giudice di respingere rapidamente una causa manifestamente infondata. Inoltre, in caso di lite abusiva accertata, il giudice può condannare chi ha avviato l’azione temeraria a farsi carico di tutte le spese legali del procedimento. Le tutele valgono anche per le Slapp avviate fuori dall’Unione europea: gli Stati possono rifiutarsi di riconoscere sentenze abusive emesse in Paesi terzi e chi risiede nell’Ue può rivolgersi al tribunale del proprio Paese per chiedere il risarcimento dei danni e il rimborso delle spese.

Il testo lascia poi ai singoli Stati la possibilità di prevedere altre tutele. Entro il 7 maggio 2026, data dell’applicazione della direttiva, ciascun Paese membro dell’Ue doveva obbligatoriamente tradurre le misure indicate dalla direttiva nelle proprie leggi. È lasciato un certo margine di autonomia nella decisione degli atti legislativi attraverso cui farlo: una legge, un decreto legislativo, una modifica del codice di procedura civile.

La raccomandazione, invece, invita gli Stati ad adottare misure su un determinato tema. Non è una legge e per questo non ha carattere vincolante. Gli Stati non sono quindi obbligati a recepire o applicare gli standard indicati.

Serve però a fissare un indirizzo comune e a suggerire una linea d’azione. Indica cioè quali interventi gli Stati sono invitati a prendere, senza imporre un termine o sanzioni in caso di mancata applicazione.

Nel caso delle Slapp, la raccomandazione invita gli Stati a introdurre tutele più ampie per chi subisce cause giudiziarie abusive. In particolare sono due le indicazioni per cui si stanno battendo le ong che difendono la libertà di espressione: estendere le garanzie anche alle cause nazionali (mentre la direttiva riguarda soprattutto quelle internazionali) e depenalizzare la diffamazione.

Nell’aprile 2024 anche il Consiglio d’Europa interviene sul tema, adottando una sua raccomandazione anti-Slapp. L’obiettivo è in parte lo stesso della raccomandazione della Commissione: proteggere giornalisti, attivisti, associazioni e chiunque partecipi al dibattito pubblico. La differenza principale tra i due testi sta nel raggio d’azione. La raccomandazione del Consiglio è indirizzata ai suoi 46 Stati membri, di cui fanno parte anche Regno Unito, Svizzera, Norvegia, Turchia, Ucraina e i Paesi dei Balcani occidentali. Qui sta il valore della raccomandazione del 2024: porta il contrasto alle Slapp fuori dal perimetro dell’Unione europea.

Come la direttiva è stata adottata in Europa

La direttiva anti-Slapp imponeva agli Stati membri (tranne la Danimarca) di recepirla entro il 7 maggio 2026. A luglio ben 14 Paesi non l’avevano ancora trasposta (Bulgaria, Repubblica Ceca, Germania, Irlanda, Grecia, Spagna, Italia, Lussemburgo, Ungheria, Paesi Bassi, Austria, Portogallo, Romania e Slovacchia) ricevendo dalla Commissione una procedura d’infrazione. «La Commissione – si legge nella nota stampa emessa da Bruxelles – sta pertanto inviando lettere di messa in mora agli Stati membri interessati, i quali hanno ora due mesi di tempo per rispondere e comunicare alla Commissione le misure di recepimento complete. In assenza di una risposta soddisfacente, la Commissione può decidere di emettere un parere motivato».

Tra gli Stati membri che, a fine aprile 2026, avevano già adottato le misure c’erano Malta, Lituania, Slovenia, Svezia, Lettonia, Belgio, Polonia e Francia. Adozioni che in alcuni casi sono state comunque oggetto di osservazioni e critiche da parte di ong nazionali, perché limitate al “minimo indispensabile” per evitare sanzioni. 

Il processo di adozione di Malta ha ricevuto alcune delle critiche più dure, anche perché è qui che è stata uccisa Daphne Caruana Galizia, ed è da qui che la pressione per ottenere una legge europea anti-Slapp è stata decisiva. La Daphne Caruana Galizia Foundation, insieme alle organizzazioni della società civile Repubblika e fondazione Aditus, aveva criticato già nel 2024 la scelta di applicare la direttiva ai suoi standard minimi, proteggendo così soltanto i casi transfrontalieri. In Ungheria le critiche sono arrivate ad agosto 2026 sotto forma di un appello pubblico firmato da Ecpmf, Case, International Press Institute, European Federation of Journalists e altre organizzazioni.

Le trasposizioni positive, citate anche da Case, sono una minoranza. Riferendosi nello specifico al caso italiano, The Good Lobby Italia ha commentato: «Per ora il decreto è davvero deludente. Non si può dire lo stesso di Paesi come Belgio, Polonia, Francia e Paesi Bassi che, nella fase di recepimento, hanno scelto di estendere le garanzie anche ai casi nazionali», dal momento che questi rappresentano la maggioranza dei procedimenti abusivi. Nonostante questo, il governo francese è stato comunque criticato perché «poco ambizioso» da undici ong e sindacati di giornalisti francesi. Per Sielke Kelner di Case Italia, «noi siamo gli unici che hanno fatto male come Malta: ha trasposto per prima e ha trasposto malissimo».

«La direttiva europea anti-Slapp che è derivata da questo lavoro copre solo casi cross-border, e i casi domestici restano quindi scoperti. Non siamo delusi dalla direttiva, ma purtroppo il 90% dei casi di Slapp non sono tutelati dalla direttiva perché casi nazionali. I casi eclatanti o di personaggi famosi, come Saviano, arrivano sui giornali ma la maggior parte dei casi contro i giornalisti non sono noti», ha concluso Corinne Vella, sorella della giornalista uccisa Daphne Caruana Galizia.

I numeri delle Slapp in Europa

Dal 2010 al 2024, il numero di procedimenti che Case ha catalogato come Slapp ha raggiunto quota 1.303, di cui 164 avviate solo nel 2024. Nell’ultima relazione sullo stato di diritto pubblicata il 17 luglio 2026, la Commissione europea si è espressa sulle forme di intimidazione che in Italia continuano a crescere nei confronti dei media: dal 2025 a oggi sarebbero 104 i casi, di cui 14 sono azioni legali. Nei primi sei mesi del 2025 gli atti intimidatori sarebbero aumentati del 76% rispetto all’anno precedente. 

«La difficoltà di definire e contare le Slapp è un punto dolente – spiega Kelner –. Il database di Mapping Media Freedom registra gli episodi di pressione giudiziaria contro giornalisti e media in generale: non stabilisce se ogni singola causa sia una Slapp». 

Case analizza i casi di Slapp contattando direttamente le persone vittime di azioni di presunta intimidazione, chiedendo di esaminare gli atti del processo. Nella maggioranza dei casi si tratta di giornalisti e gli avvocati delle redazioni spesso sconsigliano di dare pubblicità al caso, suggerendo invece di rendere pubblico l’esito del procedimento una volta che si è concluso. Il costo della classificazione – in termini di tempo e denaro – è altissimo sia per chi subisce la Slapp sia per chi la deve classificare. E le condanne al risarcimento di chi le ha avviate sono ancora troppo poche.