13 Ottobre 2023 | di Simone Olivelli
In quattro anni di vita sul registro imprese, Renova Red – sede legale a Roma e ramificazioni in Romagna – è passata da poche decine di migliaia di euro a 2,7 milioni di utili. Si occupa, come recita il sito, di «infrastrutture, edilizia, rigenerazione urbana, tlc (telecomunicazioni, ndr), ambiente, risparmio energetico». Tra i promotori della candidatura di Roma per ospitare l’Expo 2030, dall’estate 2022 sta discutendo un piano per l’acquisizione di un ramo d’azienda della Cooperativa muratori & cementisti di Ravenna (Cmc), a rischio fallimento da diversi anni. «Siamo l’aggregazione di trent’anni di attività ingegneristiche», viene messo in chiaro sul sito dell’impresa.
Il proprietario è Umberto Ambrosini, imprenditore romano titolare effettivo di diverse società in Italia e all’estero. Nel management di Renova Red ci sono i fratelli Cesare e Stefano Trevisani, provenienti dal Gruppo Trevi così come Marco Casadei, l’ex Cmc Paolo Porcelli e Rosalba Veltri, nel cui curriculum spicca la Direzione generale della Presidenza del Consiglio dei ministri. A presiedere il consiglio d’amministrazione, da agosto del 2022, è invece l’ex numero uno di Ferrovie dello Stato, Gianfranco Battisti.
La presenza del manager di Fiuggi avrebbe dovuto impedire a Renova di partecipare a due bandi indetti da società di cui Ferrovie dello Stato è socia o addirittura controllante, ovvero FerrovieNord e Anas. Lo stabilisce la legge Severino del 2012, dal nome dell’allora ministra della Giustizia, che ha introdotto il divieto per i dipendenti pubblici che abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali di lavorare per aziende private nei primi tre anni dall’uscita dalla pubblica amministrazione. La norma prevede, nel caso di assunzione, che l’impresa per tre anni non possa avere rapporti economici con gli enti presso cui il lavoratore prestava servizio. Un periodo che viene definito di raffreddamento e che serve ad arginare un fenomeno noto con l’espressione “porte girevoli” oppure pantouflage.
Dal francese pantoufle, pantofola, il termine pantouflage è stato coniato per descrivere il percorso di chi rinunciava a fare carriera negli apparati statali per accasarsi nel settore privato. In Italia, l’intento del legislatore è stato quello di evitare la nascita di conflitti interessi che, a loro volta, possano tramutarsi in terreno fertile per la corruzione.
La questione di opportunità è immediatamente percepibile: basti pensare, per esempio, ai vantaggi che un’impresa otterrebbe dall’avere tra i dipendenti qualcuno in possesso di informazioni su una gara d’appalto bandita poco prima di lasciare la pubblica amministrazione oppure ai condizionamenti che potrebbe subire un funzionario a cui viene promesso, da un’azienda privata che partecipa a una gara, un futuro incarico lautamente retribuito.
«Il pantouflage è tra le modalità più sofisticate con cui oggi si manifestano i condizionamenti delle scelte pubbliche da parte dei portatori di interessi privati», spiega a IrpiMedia l’esperto di corruzione e docente di Scienza politica all’Università di Pisa Alberto Vannucci. «Ci stiamo allontanando dallo schema tradizionale della bustarella – continua -. Un atto contrario ai doveri d’ufficio può passare da forme di scambio differite nel tempo. Bisogna tenere a mente, infatti, che la corruzione vive all’interno di ecosistemi basati su un forte sentimento di fiducia, dove un favore fatto oggi verrà restituito domani».
Porte girevoli, come aggirare il periodo di raffreddamento
Conclusa l’esperienza da amministratore delegato di Ferrovie dello Stato nel 2021, Gianfranco Battisti avrebbe dovuto attendere tre anni prima di intraprendere rapporti economici con aziende pubbliche legate a FS, come stabilito dalla Legge Severino
La gara di Anas per ponti e viadotti
Dipendente di Ferrovie dello Stato dal ’98, Gianfranco Battisti, oggi 61 anni, viene collocato a capo della holding nel 2018, nei primi mesi del primo governo Conte, quando la maggioranza in Parlamento era espressione dell’alleanza tra Movimento 5 Stelle e Lega. A nominarlo è l’allora ministro dei Trasporti Danilo Toninelli: «Alla faccia di chi ci accusava di voler occupare delle poltrone, ai primi due gradini abbiamo messo due eccellenti manager interni all’azienda», sono le parole pronunciate da Toninelli facendo riferimento, oltre a Battisti, anche al neopresidente di Ferrovie dello Stato Gianluigi Vittorio Castelli.
Nei panni di ad, tra le prime decisioni prese da Battisti c’è la designazione del nuovo numero uno di Anas, controllata di FS dal gennaio 2018. Sceglie un dirigente interno, Massimo Simonini, che prima di diventare amministratore delegato (carica che lascerà nel 2021) era dirigente dell’ufficio Ponti, viadotti e gallerie. Posto che poco dopo va a occupare, su decisione dello stesso Simonini, il funzionario che è stato responsabile della gara a cui ha preso parte Renova Red. Simonini attualmente è indagato a Roma insieme ad altri dirigenti di Anas perché sospettato di avere garantito la «messa a disposizione delle funzioni pubbliche» per andare incontro alle richieste di una serie di imprenditori vicini a un altro indagato, Tommaso Verdini, il figlio dell’ex senatore Denis.
Le gare di Anas aggiudicate a Renova Red sono state due: una per la manutenzione di ponti e viadotti, l’altra per lavori nelle gallerie. In entrambi i casi si tratta di opere che negli ultimi anni sono finite al centro di inchieste giudiziarie, dal crollo del viadotto Scorciavacche in Sicilia al tragico cedimento del ponte Morandi di Genova, fino alla caduta del ponte sul fiume Magra. Per le due gare, Anas ha scelto la formula dell’accordo quadro: la ditta che vince si impegna a intervenire dove richiesto dalla stazione appaltante per la durata del contratto, che nel caso di ponti e viadotti è stata individuata in due anni, mentre è di tre per le gallerie.
Per la manutenzione di ponti e viadotti, Anas ha fissato in 50 milioni di euro il valore di ognuno dei cinque lotti in cui è stato suddiviso il territorio nazionale. Il bando per le gallerie, invece, ha previsto due lotti dal valore di 65 milioni di euro l’uno e ha riguardato solo il Nord Italia. La gara è stata indetta a fine 2022 e le buste sono state aperte nei primi mesi del 2023: in cima alla graduatoria, in entrambe le gare, si è piazzata Renova Red.
Il 26 luglio, poco meno di due mesi dopo la proposta di aggiudicazione, accade un colpo di scena: Anas esclude Renova Red dalla gara. Il motivo, però, non sta nelle porte girevoli, nonostante la norma prevista dalla legge Severino sia citata anche nel documento sulle misure per la prevenzione della corruzione adottate da Anas., Renova viene esclusa per motivilegati a problemi con le dichiarazioni relative al subappalto delle opere. Una necessità, questa, che come si legge nel provvedimento di revoca è connessa al fatto che «l’impresa non possiede alcuna qualificazione Soa (società organismo di attestazione, ndr) nelle categorie di lavori a base di gara». La situazione, tuttavia, si è ribaltata proprio oggi: il Tar del Lazio ha accolto il ricorso presentato dalla società di Battisti, che così torna a essere l’aggiudicataria dei lavori.
Perché Renova Red era stata esclusa dalla gara di Anas?
“Soa” è l’acronimo di società organismo di attestazione. L’espressione è molto ricorrente nel campo dei lavori pubblici perché legata alle qualificazioni con cui le singole imprese si presentano davanti alla pubblica amministrazione, per dimostrare di avere le carte in regola per l’esecuzione dei lavori. Si tratta di certificazioni necessarie per partecipare alle gare d’appalto. La loro validità è quinquennale e il rilascio segue l’esame della documentazione inerente gli ultimi dieci anni di attività dell’impresa.
Le Soa sono divise in categorie, ce ne sono oltre una cinquantina e si differenziano per tipologia di opere effettuate e per classifiche, queste ultime legate agli importi degli appalti. Le norme disciplinano le modalità con cui presentarsi a una gara d’appalto nel caso non si possiedano sufficienti Soa. Tra gli strumenti utilizzati, in questi casi, ci sono gli istituti dell’avvalimento e del subappalto necessario.
Nel caso specifico della gara di Anas, mentre per quanto riguarda la categoria Og3 – comprendente i lavori di costruzione, manutenzione o ristrutturazione necessari per consentire la mobilità su gomma, ferro e aerea – Renova Red ha presentato un contratto di avvalimento per operare con i requisiti di un’azienda ausiliaria, per le categorie Os 18-A (componenti strutturali in acciaio), Os 11 (apparecchiature strutturali speciali), Os 21 (opere strutturali speciali) e Os 12-A (barriere stradali di sicurezza) ha dichiarato di fare ricorso al subappalto. Una dichiarazione d’intenti che però è stata ritenuta eccessivamente generica, in quanto l’assenza delle relative qualificazioni avrebbe dovuto portare all’attivazione del cosiddetto subappalto necessario.
Il tema è stato più volte affrontato dalla giustizia amministrativa. In una sentenza del Consiglio di Stato del 28 marzo 2023 si legge: «L’operatore economico deve dichiarare sin dalla domanda di partecipazione la volontà di avvalersi del subappalto necessario, in quanto – scrivono i giudici – nella dichiarazione di subappalto necessario viene in rilievo non una mera esternazione di volontà dell’operatore economico, quale è la dichiarazione di subappalto facoltativo, bensì una delle modalità di attestazione del possesso di un requisito di partecipazione, che non tollera di suo il ricorso a formule generiche o comunque predisposte ad altri fini, pena la violazione dei principi di par condicio e di trasparenza che permeano le gare pubbliche». Sulla base di queste valutazioni, Anas aveva revocato le aggiudicazioni a Renova Red e assegnato gli appalti alle imprese seconde in graduatoria.
Nel provvedimento di revoca, Anas aveva specificato di avere rilevato anche la mancata comunicazione di alcuni carichi pendenti da parte di un amministratore e di un socio dell’impresa ma di avere deciso di «soprassedere» per evitare di prolungare ulteriormente i tempi di sottoscrizione dei contratti per via del contraddittorio che ne sarebbe derivato. Adesso, però, dopo la sentenza del Tar, bisognerà capire se tali questioni verranno riprese in considerazione da Anas. Il pronunciamento del tribunale amministrativo del Lazio rimette al centro dell’attenzione la mancata contestazione del pantouflage, che se riconosciuto, oltre a implicare la perdita dei due affidamenti da circa un centinaio di milioni di euro, impedirebbe a Renova Red di contrattare con Anas per tre anni.
«Avere il potere di affidare incarichi dirigenziali e promozioni – commenta il professore Vannucci – crea reti di relazioni forti, e ciò accade anche nel caso in cui tali affidamenti siano frutto di valutazioni oggettive e non celino favoritismi. Ciò, però, rischia di creare anche debiti di gratitudine ed è per questo che una disciplina come quella sul pantouflage diventa essenziale, in quanto – sottolinea – ha l’obiettivo di rendere impossibile che tali rapporti possano un giorno essere usati come merce di scambio, nel momento, per esempio, in cui ci si ritrova davanti, come manager di una società privata, colui che un tempo era stato il proprio superiore».
Contattata prima del pronunciamento del Tar da IrpiMedia per capire come mai il pantouflage fosse passato inosservato, Anas si era limitata ad affermare che «la questione (la gara, ndr) è oggetto di contenzioso davanti al Tar: in questa fase Anas, di conseguenza, non assume posizioni ufficiali nel pieno rispetto del lavoro dell’autorità giudiziaria».
L’assegnazione della gara di FerrovieNord in Lombardia
In Lombardia, Ferrovie dello Stato possiede il 14,74% di Ferrovie Nord Milano Spa (Fnm). È il secondo azionista, dopo Regione Lombardia. A luglio 2023, due anni dopo la fine del mandato in FS e un anno prima della conclusione del “periodo di raffreddamento”, Battisti e la sua Renova Red hanno vinto la gara per H2iseO Hydrogen Valley. Il progetto darà vita a una “valle dell’idrogeno”, un ecosistema integrato su base regionale dove si produce e consuma idrogeno per produzione industriale e mobilità pubblica, lungo la linea Brescia-Iseo-Edolo, in occasione delle Olimpiadi Milano-Cortina 2026. Renova Red si è aggiudicato l’affare da 29 milioni e 668 mila euro presentandosi insieme al consorzio Appaltitalia.
«Se Battisti era amministratore delegato del Gruppo Ferrovie dello Stato, come può, a meno di tre anni dalla cessazione di tale carica, diventare presidente del Cda di Renova Red Spa, quando il capitale azionario del Gruppo Fnm – cui appartiene la società appaltante, FerrovieNord – è detenuto per il 14,74% dalle stesse Ferrovie dello Stato Italiane? – si chiede l’avvocata amministrativista Valeria Passeri, a cui IrpiMedia ha chiesto un commento – È un’evidente fattispecie di pantouflage».
Non è d’accordo FerrovieNord, secondo cui la posizione di Battisti in FS prima e in Renova poi non comporterebbe un caso di “porte girevoli”: «FerrovieNord non è una società soggetta al controllo, diretto o indiretto, di Ferrovie dello Stato Italiane», recita una nota di risposta. La società lombarda aggiunge che «Battisti non è un ex dipendente e/o amministratore della stazione appaltante (ma neppure, a tutto voler concedere, di altra società del gruppo Fnm)» quindi non avrebbe potuto avere alcuna influenza sull’aggiudicazione di Renova Red (i dettagli nel box).
In merito al primo punto, oltre alle parole dell’avvocata Passeri, va sottolineata la «doppia natura giuridica» del Gruppo FS, sia impresa pubblica sia soggetto privato, di cui si legge ad esempio negli annunci di lavoro di Ferrovie dello Stato. La stessa descrizione è riportata in decisioni e relazioni di organi pubblici come il Consiglio di Stato o la Corte dei conti (vedi box per i dettagli). Sul secondo punto, invece, va tenuto presente un principio generale: «Quando parliamo di poteri autoritativi – commenta il professore Vannucci – bisogna sempre considerare un piano formale e sostanziale nelle relazioni. Questo perché se è vero che a volte si svolgono ruoli che formalmente non assegnano poteri autoritativi, al contempo i soggetti in questione si muovono all’interno di reti relazionali che li mettono nelle condizioni di incidere comunque nei processi decisionali».
Negli anni in cui Battisti è stato ai vertici di FS, però, l’ex amministratore delegato ha più volte incontrato sia i vertici di Regione Lombardia sia il Gruppo Fnm per discutere il futuro delle società ferroviarie lombarde. Da parte di Renova Red, invece, non è arrivata nessuna risposta sulla valutazione o meno dei rischi che avrebbe potuto comportare la partecipazione alle gare bandite da Anas e FerrovieNord.
La nota di FerrovieNord
«Preme innanzitutto ricordare in breve i presupposti ed i limiti del pantouflage, ammesso e non concesso che tali vincoli siano applicabili al caso di specie, riguardante un soggetto il cui “ente” di provenienza non è un “ente pubblico” bensì una società privata a scopo di lucro […] Il Gruppo Ferrovie dello Stato non include in alcun modo fra le società del medesimo gruppo la scrivente stazione appaltante. In altre parole FerrovieNord non è una società soggetta al controllo, diretto o indiretto, di Ferrovie dello Stato Italiane. Più precisamente, Ferrovienord appartiene infatti al diverso gruppo societario avente come società holding Fnm e soggetta al controllo ultimo di Regione Lombardia che è socio di maggioranza (57%)», scrive FerrovieNord in una nota di risposta a IrpiMedia.
Tra i motivi secondo cui il ruolo di Battisti non comporterebbe un caso di pantouflage, ci sarebbe anche il mancato possesso da parte di quest’ultimo di poteri autoritativi o negoziali sul gruppo Fnm, negli anni in cui è stato amministratore delegato del gruppo Ferrovie dello Stato. «La circostanza pacifica per cui il signor Gianfranco Battisti è un ex amministratore di Ferrovie dello Stato Italiane Spa – scrive FerrovieNord – esclude già in principio la possibile configurabilità di una situazione di pantouflage. Quanto al requisito della provenienza, Battisti non è un ex dipendente e/o amministratore della stazione appaltante (ma neppure, a tutto voler concedere, di altra società del Gruppo Fnm). […] giammai potrebbe aver esercitato nel suo ultimo triennio di servizio, atti negoziali per conto della scrivente stazione appaltante nei confronti del concorrente Renova Red, non avendo mai tale individuo rivestito alcun ruolo per conto di FerrovieNord o nel suo gruppo di appartenenza».
Va ricordato che Ferrovie dello Stato è in mano alla holding Gruppo Ferrovie, le cui quote appartengono tutte al ministero dell’Economia e delle Finanze. Una situazione su cui nel corso degli anni si sono espressi diversi organi dello Stato – come nel caso della sentenza 5007/2021 del Consiglio di Stato o la Corte dei conti nella relazione del 2018 sul risultato del controllo eseguito sulla gestione di Ferrovie dello Stato italiane – affermando che «Ferrovie dello Stato Italiane Spa ha la doppia natura di impresa pubblica e di soggetto privato». Una posizione che è sostenuta anche dall’avvocata amministrativista Valeria Passeri: «Ferrovie dello Stato Italiane è una holding il cui unico azionista è il Ministero dell’economia, ed è univocamente qualificata in giurisprudenza come impresa pubblica. È un’abnormità definirla “società privata a scopo di lucro”», afferma a IrpiMedia.
Un decennio senza dati
Quanto sono rari i casi di pantouflage? Le porte girevoli tra aziende pubbliche e private quanto condizionano l’assegnazione degli appalti? Per rispondere a questa domanda servirebbero i dati. A Merida, in Messico, nel 2003 è stata firmata la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione che all’articolo 61 stabilisce che «ciascuno Stato considera la possibilità di monitorare le proprie politiche e le attuali misure per combattere la corruzione e di valutare l’efficacia e l’efficienza delle stesse». Il principio è chiaro: in quanto fenomeno umano, anche la corruzione è soggetta a mutamenti che possono essere determinati da fattori di natura diversa. Non esistono però dati sui casi di “porte girevoli”: «Ogni caso di pantouflage accertato è a sé, e quindi non esiste un elenco di casi accertati o denunciati, con relative sanzioni». A rispondere così è stata Anac, l’autorità nazionale anticorruzione che per sua stessa ammissione, come si legge in una relazione al Parlamento inviata nel 2022, «è chiamata direttamente a vigilare sui casi di pantouflage».
Nello stesso documento inviato alla Camera, l’autorità presieduta da Giuseppe Busia afferma la necessità di ritoccare la norma in quanto «estremamente scarna e ciò crea evidenti difficoltà applicative». Nel mirino c’è il meccanismo delle sanzioni. «Attualmente esiste un automatismo, senza alcuna gradualità o valutazione di fattispecie diverse», si legge nella relazione. Per questo si suggeriscono modifiche «al fine di valutare l’elemento psicologico sotteso alla violazione del divieto» ma anche per graduare «il periodo di interdizione, ancorandolo ad elementi oggettivi valutabili caso per caso».
«In Italia si è ancora indietro nella gestione dei big data e questo riguarda in particolar modo il settore pubblico. Non stupisce che Anac non abbia idea di cosa sia stato fatto in questi anni sul fronte del contrasto al pantouflage – commenta il professor Vannucci -. Bisogna lavorare affinché le tante banche dati presenti siano in grado di comunicare tra loro, e questo nell’interesse anche dei singoli funzionari chiamati a effettuare i controlli amministrativi nel corso di una gara d’appalto».
Gli occhi dell’Ue e il nuovo codice degli appalti
A maggio la Commissione europea ha varato una direttiva sull’anticorruzione in cui si specifica che «disporre di norme aggiuntive efficaci sulla dichiarazione dei conflitti di interessi, sulle “porte girevoli” o sul finanziamento dei partiti politici può contribuire a evitare zone grigie e prevenire influenze indebite».
Il nuovo codice italiano degli appalti, in vigore da luglio, ha posto al centro il tema della «reciproca fiducia». L’articolo 2 riporta: «L’attribuzione e l’esercizio del potere nel settore dei contratti pubblici si fonda sul principio della reciproca fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici. Il principio della fiducia favorisce e valorizza l’iniziativa e l’autonomia decisionale dei funzionari pubblici, con particolare riferimento alle valutazioni e alle scelte per l’acquisizione e l’esecuzione delle prestazioni secondo il principio del risultato».
Si tratta di un importante cambiamento di prospettiva rispetto al passato. «L’introduzione del principio della fiducia può rappresentare un aspetto positivo perché ci allontana dalla visione del funzionario come soggetto che è oberato da adempimenti formali che impediscono il raggiungimento degli obiettivi – commenta Vannucci -. Ma è necessario dotarsi di strumenti che consentano, a posteriori, di verificare la qualità del risultato, così da stabilire se il funzionario abbia esercitato i propri poteri per il conseguimento di interessi collettivi o se invece gli stessi siano stati sfruttati per favorire interessi privati. Insomma – conclude l’esperto – non può trattarsi di una fiducia cieca. E non avere dati su cui ragionare, come nel caso del pantouflage, spinge invece proprio in questa direzione».
Il pezzo è stato modificato il 13 ottobre a seguito della pubblicazione della sentenza del Tar del Lazio, di cui ancora non si conoscevano i contenuti quando abbiamo pubblicato.
Editing: Lorenzo Bagnoli
Infografiche: Lorenzo Bodrero
Foto: Piero Cruciatti/Getty