L’urgenza della Giustizia. Palestina e Israele sotto le lenti del diritto internazionale

L’11 gennaio 2024, alla Corte Internazionale di Giustizia (Cig), il principale organo giudiziario delle Nazioni Unite, il Sudafrica ha esposto le sue accuse allo Stato di Israele per la violazione della Convenzione delle Nazioni Unite sul genocidio (siglata da entrambi i Paesi), chiedendo l’immediata cessazione delle ostilità nella Striscia di Gaza. Israele ha respinto le accuse, dichiarandole una visione distorta della realtà. Dato il ricorso urgente presentato dallo Stato africano il 29 dicembre 2023, la Cig si esprimerà presto, già nelle prossime settimane. 

Da ormai oltre tre mesi, infatti, a seguito degli attacchi, che potrebbero configurarsi come crimini di guerra, compiuti a danno dei civili israeliani dal braccio armato di Hamas sabato 7 ottobre 2023, il governo in carica guidato da Benjamin Netanyahu ha lanciato – e continua a condurre – la più violenta, estesa e prolungata operazione militare contro la Striscia con l’obiettivo dichiarato di annientare Hamas, colpendo però in gran parte la popolazione civile di Gaza.

La Striscia di Gaza fa parte dei Territori Palestinesi illegalmente occupati da Israele dal 1967, insieme alla Cisgiordania e Gerusalemme Est, nonostante lo sgombero delle colonie avvenuto nel 2005. Considerato lo stato d’assedio al quale è sottoposto il territorio dal 2007 (da quando ovvero Hamas ha iniziato a governare e Israele l’ha dichiarata «entità nemica»), la potenza occupante è, in base al diritto internazionale, legalmente responsabile della protezione della popolazione di Gaza. 

In questi ultimi mesi, rispetto alle operazioni militari precedenti del 2008-2009, del 2012, del 2014, del 2021, senza dimenticare la violenta repressione della Marcia del Ritorno del 2018, si è invece assistito alle più grandi violazioni del diritto internazionale umanitario, l’insieme di norme che regolano i conflitti e che provano a porre dei limiti all’attacco indiscriminato su civili e obiettivi civili.

Anche i quattro crimini cosiddetti più gravi definiti dallo Statuto di Roma, alla base della fondazione della Corte Penale Internazionale (Cpi), ovvero genocidio, crimini di guerra, contro l’umanità, e di aggressione, sarebbero – secondo il Sudafrica – stati potenzialmente commessi da Israele e dal governo de facto di Hamas nel periodo che intercorre tra il 7 ottobre e oggi.

All’interno della serie #GiudiziUniversali, che nelle prime quattro puntate ha esplorato il concetto di giurisdizione universale dalle sue origini alle sue attuazioni recenti e in corso in diversi continenti, questo articolo si propone di guardare al lungo e irrisolto conflitto in Israele e Palestina, attraverso la prospettiva del diritto internazionale, proprio a partire dal periodo dalla fondazione della  Corte Internazionale di Giustizia. 

2004-2024: Dal primo parere consultivo della Corte di Giustizia Internazionale a oggi 

Tra la fine degli anni Novanta e l’inizio degli anni Duemila, a seguito dei conflitti nei Balcani e del genocidio in Ruanda, con l’adozione dello Statuto di Roma nel luglio 1998, l’arresto seppur temporaneo di Pinochet nell’ottobre dello stesso anno, e la fondazione della Corte Penale Internazionale (Cpi) nel 2002, per la giustizia internazionale si apre una nuova stagione. Anche l’Autorità palestinese, l’organo politico palestinese nei territori occupati dallo Stato di Israele, per la prima volta nel 2003 fa un tentativo di portare la questione palestinese di fronte alla Corte, interpellando e attivando la Cig sulle conseguenze giuridiche della costruzione del Muro di separazione da parte di Israele.

«Fino all’inizio degli anni Duemila», spiega Chantal Meloni, avvocata penalista e professoressa di diritto penale internazionale all’Università Statale di Milano, «la stessa idea di poter ricorrere al diritto internazionale per fare valere i propri diritti era estranea al movimento di liberazione palestinese a causa dell’incerto status della Palestina». Il diritto internazionale, continua Meloni, è un diritto fra Stati che presuppone ci sia un riconoscimento dello Stato per poter accedere ai suoi strumenti e che dunque alla Palestina «a lungo è stato precluso».

Nel 2004 la Cig, la cui responsabilità è di natura civile tra Stati che vi aderiscono e che non ha una giurisdizione penale, emette un parere consultivo in cui descrive il Muro come una violazione del diritto internazionale e dei diritti della popolazione palestinese, e richiama anche agli obblighi di Stati Terzi per disincentivare la costruzione e il mantenimento di questo muro di annessione illegale.

Sebbene i principi elencati dalla Cig non siano mai stati rispettati, ai tempi il parere consultivo «è stato rivoluzionario», rammenta Meloni. La Cig affermava così «la propria giurisdizione», nonostante gli ostacoli posti da diversi Stati, compresa l’Italia. Gli stessi ostacoli si ripresentano a distanza di vent’anni, dove nuovamente diversi Stati europei, tra cui la Germania, hanno già reso noto di non condividere la posizione del Sudafrica e che con ogni probabilità si opporranno al parere consultivo della Cig, atteso nel febbraio 2024: in questo caso la Corte dovrà esprimersi sulle conseguenze giuridiche di una prolungata occupazione del territorio palestinese, giunta ormai al suo 57° anno. 

Tre procuratori capo, nessun mandato di arresto 

Il successivo passaggio fondamentale di questo percorso è la ratifica nel 2015 da parte dello Stato di Palestina (Stato riconosciuto dalla risoluzione 67/19 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite adottata il 29 novembre 2012 per la concessione dello status di osservatore permanente, come Stato non membro) dello Statuto di Roma, che lo rende il 123° paese – e il penultimo in ordine di adesione – membro della Corte Penale Internazionale (Cpi). Da parte sua, invece, Israele, non ha mai ratificato il trattato istitutivo della Corte. 

Bisogna però fare un passo indietro, ovvero al gennaio 2009, quando con l’operazione militare israeliana Piombo Fuso a Gaza, dopo la Commissione di inchiesta istituita dall’Onu, l’Autorità palestinese aveva dichiarato l’accettazione della giurisdizione della Cpi, pur non essendone allora ancora membro, per attivare indagini e procedimenti sui crimini commessi da entrambe le parti, in particolare in quel conflitto. 

Da allora tre procuratori capo si sono succeduti e nessun mandato di arresto è stato mai emesso. Il primo procuratore in carica, Luis Moreno-Ocampo (2004-2012), ha avviato un’indagine preliminare, ma nel 2012 ha concluso che il caso non rientrava nella giurisdizione della Cpi, non essendo la Palestina uno Stato riconosciuto, e che poteva aprire indagini solo su richiesta del Consiglio di Sicurezza dell’Onu o dall’assemblea degli Stati parte della Corte.

«Una decisione che fu molto criticata», commenta Chantal Meloni, «perché già allora c’erano tutti gli elementi per poter concludere in senso opposto, ossia che ai fini della giurisdizione della Cpi, la Palestina poteva essere considerata come uno Stato. Questo era sostanziato, per esempio, dal fatto che la Palestina era membro dell’Unesco che è un’agenzia dell’ONU e quindi per un principio di non contraddizione interna, poteva essere considerato Stato».

Quando però è il turno di Fatou Bensouda, procuratore capo della Cpi dal 2012 al 2021, la Palestina è sì considerato Stato, ed è sotto la giurisdizione della Corte dal 2015, ma Bensouda dopo aver ritenuto che ci sono motivi ragionevoli per avviare le indagini, si interroga sui confini contesi e chiede nel 2019 ai giudici della Corte della camera preliminare, su quale territorio poter procedere. «Può essere sembrata una mossa ulteriormente dilazionatoria per le vittime e dunque preoccupante», racconta ancora Meloni, «ma interessante rispetto a possibili controversie che poi nascono durante le indagini».

Nel febbraio 2021, i giudici della camera preliminare della Cpi hanno confermato che il territorio sul quale esiste giurisdizione equivale ai Territori Palestinesi Occupati come risultante dopo il 1967, ovvero Cisgiordania compresa Gerusalemme Est e la Striscia di Gaza, confermando dunque che anche Gaza è equiparato a un territorio sotto occupazione. Un mese dopo, nel marzo 2021, la Cpi ha formalmente aperto un procedimento, senza che finora, con la nuova escalation, si siano visti passi concreti né nessuna indicazione pubblica rispetto a quali siano i crimini su cui si sta indagando. 

Nel frattempo nel giugno 2021 c’è stato un cambio di procuratore, ed è da lui, Karim Khan, che ci si aspetta un passo significativo nelle indagini in corso, soprattutto alla luce di quelle che per la maggior parte degli osservatori sono gravissime violazioni da parte di Hamas e di Israele.

La pluripremiata organizzazione palestinese indipendente Al-Haq, fondata nel 1979 (la più antica del Medio Oriente), ricorre a un parallelo con la guerra in Ucraina. In quel conflitto, scrive, «l’Ufficio del Procuratore (OTP) ha dato priorità al lavoro sui crimini contro i minori, e questo si è concretizzato con i mandati di arresto contro il presidente russo Putin e la Commissaria presidenziale per i diritti dell’infanzia in Russia Lvova-Belova per la deportazione ed il trasferimento illegale di bambini dall’Ucraina alla Federazione Russa, durante la fase attiva delle ostilità. La Camera preliminare della Cpi ha infatti ritenuto che «la conoscenza pubblica dei mandati può contribuire a prevenire l’ulteriore commissione di crimini». Al-Haq, tenendo presente questa prassi, ha chiesto all’OTP di «emettere immediatamente mandati di arresto per le autorità e il personale militare israeliano, e in particolare per gli individui responsabili di crimini internazionali contro i bambini». Al 15 gennaio 2024, circa 10.000 bambini sono stati uccisi dalle forze militari israeliane a partire dal 7 ottobre. «La decisione di procedere rimane solo nelle mani del Procuratore», conclude Al-Haq. 

Condotta delle ostilità a Gaza e crimini di guerra 

Nell’ultimo attacco israeliano a Gaza, in seguito agli attacchi di Hamas del 7 ottobre, le prove raccolte da Al-Haq – con la collaborazione di due ong per i diritti umani con sede a Gaza, Al Mezan Center for Human Rights e il Palestinian Centre for Human Rights (PCHR) – dimostrerebbero che Israele avrebbe chiaramente violato il diritto umanitario internazionale: «Secondo il nostro monitoraggio, la maggior parte degli attacchi israeliani colpisce obiettivi e oggetti civili, violando i principi di distinzione, proporzionalità e precauzione negli attacchi», riporta Al-Haq.

Se il diritto internazionale prevede il diritto all’autodifesa di uno Stato in seguito a un attacco (jus ad bellum), prevede anche chiare norme che regolamentano l’utilizzo della forza della risposta. Queste norme sono raggruppate nel quadro giuridico del diritto internazionale umanitario che regola l’utilizzo della forza nei conflitti armati (jus in bello) con lo scopo di proteggere e assistere tutte le vittime dei conflitti nella massima misura possibile. Al tal fine, lo jus in bello prevede un codice di “condotta delle ostilità”, che si riferisce ai mezzi e ai metodi di guerra impiegati dai belligeranti, e richiede che le operazioni militari siano condotte in conformità ai principi di “distinzione”, “proporzionalità”, e “precauzione nell’attacco”.

Il principio di “distinzione” stabilisce che le parti in conflitto debbano sempre fare la distinzione, in ogni momento, tra civili e combattenti e tra obiettivi civili e obiettivi militari, e di conseguenza vieta l’utilizzo di attacchi indiscriminati e l’utilizzo della fame come arma di guerra. Il principio di “proporzionalità” impone a tutte le parti in conflitto di astenersi dal lanciare un attacco contro obiettivi civili che risulterebbe eccessivo rispetto al vantaggio strategico previsto. Infine, il principio di “precauzione nell’attacco” prevede che le parti in conflitto facciano tutto il possibile per verificare che gli obiettivi non siano civili, e dunque evitare di colpire aree densamente popolate e  tarare i loro mezzi e metodi di attacco.

Le violazioni di queste tre norme consuetudinarie costituiscono crimini di guerra (Regola n.156). Al Haq ritiene che Israele le abbia violate in toto, e lo accusa apertamente di «punizione collettiva» contro la popolazione civile, una pratica vietata dal diritto internazionale che costituisce, appunto, un crimine di guerra. Un punto, questo, sollevato anche anche dal segretario dell’ONU Guterres che ha condannato la rappresaglia israeliana dicendo che «gli attacchi di Hamas non possono giustificare la punizione collettiva del popolo palestinese». A questo si aggiunge l’aggravante che nel caso di Gaza i civili sono anche “popolazione protetta” , ovvero una popolazione che vive sotto una Potenza occupante, Israele, la quale non potrebbe trattenere le persone protette in una regione esposta ai pericoli della guerra, come invece è la Striscia di Gaza.

Le forze armate israeliane sono accusate di crimini di guerra per aver perpetrato uccisioni e attacchi intenzionali contro la popolazione civile, per aver colpito di proposito infrastrutture civili, operatori umanitari, ambulanze, ospedali e luoghi di culto, e di condurre una guerra totale contro la popolazione. 

Tra le accuse, si annoverano anche l’impiego di mezzi e metodi di guerra illegali, tra cui il trasferimento forzato e l‘uso del fosforo bianco in aree densamente popolate, a cui si aggiunge che «la decisione di tagliare le forniture di acqua, cibo, elettricità, medicine e carburante, e l’uso della fame come arma per punire collettivamente la popolazione civile di Gaza, sono crimini internazionali chiari e lampanti», riporta Al-Haq. Crimini che, dice l’organizzazione, sono stati ordinati e autorizzati dal governo israeliano, compresi il ministro della Difesa, Yoav Gallant, e il ministro delle Infrastrutture nazionali, dell’Energia e dell’Acqua, Israel Kantz. 

L’ombra del genocidio, tra certezza del diritto e salvezza dei civili

L’11 e il 12 gennaio la Corte Internazionale di Giustizia ha tenuto due giornate di udienze all’Aia in cui il Sudafrica ha accusatolo Stato di Israele di crimine di genocidio a Gaza. Il procedimento è partito in origine da Al-Haq che, insieme al Consiglio palestinese per i diritti umani (PHROC), ha chiesto agli Stati terzi di avviare immediatamente un procedimento presso la Corte internazionale di giustizia sulla responsabilità di Israele per il genocidio a Gaza e ha invitato gli organi competenti delle Nazioni Unite (Assemblea generale, Consiglio di sicurezza, Consiglio economico e sociale e Corte Internazionale di Giustizia) a intraprendere le azioni necessarie per prevenire e fermare gli atti di genocidio.

L’appello è stato accolto proprio dal Sudafrica che, a fine 2023, ha depositato una dichiarazione di 84 pagine alla Corte Internazionale di Giustizia in cui si legge che le azioni di Israele hanno un «carattere genocida», poiché «commesse con l’intento specifico di distruggere i palestinesi a Gaza come parte del più ampio sistema nazionale palestinese». Lo Stato di Israele è uno dei firmatari della Convenzione sul genocidio ed è quindi soggetto alla giurisdizione della Corte. Pertanto Israele è stato obbligato a presentare ricorso e inviare dei suoi rappresentanti alla Corte, che hanno accusato il Sudafrica di presentare una visione «profondamente distorta» delle ostilità, «appena distinguibile» da quella di Hamas. Un parere non condiviso dalla giurista Chantal Meloni secondo cui il rischio di crimine di genocidio a Gaza è un argomento giuridicamente solido.

Nonostante il Dipartimento di Stato USA abbia negato che ci siano elementi a sufficienza per sostenerlo, il principale esperto legale mondiale di genocidio, William Schabas, nella legal opinion sul caso ha scritto: «Esiste un serio rischio di genocidio commesso contro la popolazione palestinese di Gaza. Gli Stati Uniti d’America stanno violando i loro obblighi, ai sensi sia della Convenzione sul genocidio del 1948 di cui è parte, sia del diritto internazionale consuetudinario, perché non utilizzano la loro posizione di influenza presso il governo di Israele e non adottano le migliori misure in loro potere per prevenire che il crimine abbia luogo».

Le azioni sul campo, combinate con gli appelli espliciti della leadership israeliana alla pulizia etnica di Gaza, hanno portato le ong palestinesi, con il supporto dell’organizzazione di giuristi statunitensi del Center for Constitutional Rights (CCR), a intentare anche una causa presso la corte federale degli Stati Uniti contro il Presidente Biden, il Segretario di Stato Blinken e il Segretario alla Difesa Austin per la mancata prevenzione e la complicità dei funzionari statunitensi nel genocidio in atto.

La richiesta alla Corte federale è di imputare a Biden, Blinken e Austin, citati in giudizio nella loro veste ufficiale, di «fornire ulteriori armi, denaro e sostegno diplomatico a Israele sulla base del fatto che è in corso un genocidio da parte dello Stato di Israele contro la popolazione civile di Gaza e i funzionari statunitensi hanno il dovere legale di prevenire, e non di favorire, questo gravissimo crimine».

Crimini contro l’umanità 

Oltre ai crimini di guerra e di genocidio, le organizzazioni palestinesi accusano Israele di crimini contro l’umanità, primo fra tutti l’imposizione di un blocco della Striscia in vigore dal 2007, anno in cui Hamas ha vinto le ultime elezioni tenutesi nei territori occupati. Il blocco che isola la popolazione di Gaza dal resto del mondo da 16 anni, nega la libera circolazione di persone e merci dentro e fuori la Striscia e, sostiene Al-Haq, questo costituisce una punizione collettiva. 

Dal 7 ottobre 2023, inoltre, fino a 1,9 milioni di persone (più dell’85% della popolazione) sono state sfollate nella Striscia di Gaza, con 1,4 di milioni che dorme in rifugi predisposti da UNRWA. L’esercito israeliano ha emesso diversi ordini di evacuazione chiedendo ai residenti di Gaza di spostarsi dal nord al sud della Striscia, prima sotto la linea di Wadi Gaza, stipando le persone verso Khan Younis, e poi progressivamente sempre più verso Rafah, al confine meridionale con l’Egitto.

Gli spostamenti nord-sud, bollati da Al-Haq come «trasferimenti illegittimi e forzati», sono avvenuti tramite un corridoio lungo la Salah Al-Din Road, dove le forze israeliane hanno istituito posti di blocco dotati di sistemi di sorveglianza: qui molti palestinesi hanno subito episodi di violenza da parte delle forze israeliane, trattamenti inumani e degradanti, arresti arbitrari, detenzioni illegali e uccisioni. In aggiunta, una volta raggiunto il sud, dichiarato “zona sicura” da parte delle Forze di Difesa Israeliane, i bombardamenti sono continuati con ripetuti ordini di evacuazione basati su una confusa “mappa di evacuazione”.

Nel mese di dicembre 2023, circa il 60% del territorio della Striscia è stato evacuato. Questa politica, insieme alla distruzione e al danneggiamento sistematico delle abitazioni e delle infrastrutture civili da parte delle forze israeliane, che ha reso inabitabili le città settentrionali di Gaza, compresa Gaza City, ha creato timori che la possibilità di uno spostamento permanente dei civili dal nord al sud della Striscia di Gaza sia definitivo, insieme alle ipotesi di una possibile deportazione di massa della popolazione civile di Gaza in Egitto.

Questi spostamenti di popolazione, l’ulteriore inasprimento del blocco navale e dell’assedio terrestre imposto da Israele alla Striscia di Gaza dal 7 ottobre, con la conseguente negazione dell’ingresso di aiuti umanitari, sono la continuazione della politica israeliana di tagliare Gaza fuori dal resto della Palestina, conclude Al-Haq, poiché queste misure «consentono a Israele di mantenere un controllo effettivo sulla Striscia di Gaza e di frammentare e dominare il popolo palestinese nel suo complesso».  

Come riportato da molti organismi internazionali, tra cui i relatori speciali delle Nazioni Unite, le missioni di accertamento dei fatti e le commissioni d’inchiesta sulla Palestina, Israele dal 1967 ha violato i suoi obblighi di potenza occupante e ha imposto una prolungata occupazione illegale tramite gli insediamenti che costituiscono una componente fondamentale del regime di apartheid di Israele sul popolo palestinese.

Prossimi passi

Qualunque misura provvisoria che la Corte Internazionale di Giustizia approverà sulla spinta sudafricana di accusare Israele di crimine di genocidio non sarà comunque legalmente vincolante. La Cig infatti non predispone di potere coercitivo. Se la Corte si dovesse esprimere per una condanna, questa, oltre ad avere una forte dimensione simbolica, chiamerebbe in causa la responsabilità degli Stati, che sarebbero chiamati ad attuarne le decisioni. In ultima istanza, dunque, la prevenzione effettiva di quello che il Sudafrica ha definito «rischio di genocidio» risiede nella volontà politica dei singoli governi e nella loro modalità di interfacciarsi con lo Stato di Israele.

Per quanto riguarda invece le responsabilità individuali per i core crimes compiuti nell’offensiva in corso a Gaza e in Cisgiordania, così come nell’attacco del 7 ottobre di Hamas nel sud di Israele, non ci sono novità sostanziali dall’Ufficio del Procuratore (OTP) della Corte penale internazionale. L’OTP è l’unico organo della Corte penale che può esaminare le accuse di genocidio, crimini di guerra, crimini contro l’umanità e aggressione, e conduce indagini e procedimenti giudiziari contro gli individui che sono presumibilmente i maggiori responsabili di questi crimini. Sotto la guida dell’attuale Procuratore Karim Khan l’ufficio però ha abbandonato la pratica di rilasciare dichiarazioni preventive, per il principio di riservatezza delle sue indagini, e quindi non è più possibile ricevere informazioni pubbliche sul lavoro che la Corte sta attualmente conducendo. 

In questo modo l’OTP cerca di non esporsi a pressioni né strumentalizzazioni da parte delle forze belligeranti e dei loro rispettivi alleati. In passato le dichiarazioni preventive del Procuratore avevano funto da deterrente all’escalation di violenza, soprattutto da parte di Israele: ad esempio l’ex Procuratore Fatou Bensouda aveva rilasciato diverse dichiarazioni preventive mentre il suo Ufficio monitorava la situazione nello Stato di Palestina in fase di esame preliminare, con l’obiettivo di scoraggiare l’escalation della violenza e di mettere in guardia i responsabili.

Queste dichiarazioni avevano bloccato progetti di sfollamenti forzati di palestinesi, come nel caso della comunità beduina di Khan al-Ahmar in Cisgiordania, che le autorità israeliane non avevano perseguito apparentemente per evitare un’indagine della Cpi.

Al momento, invece, «vediamo una grande lentezza della Cpi che rivela una difficoltà che non è tanto giuridica, ma politica», commenta la giurista Chantal Meloni, che pur ribadendo l’indipendenza della figura del Procuratore della Corte, ricorda che la sua Assemblea Costituente è formata dagli Stati parte, alcuni dei quali potrebbero non dare l’appoggio o addirittura potrebbero porre ostacoli. «A questo si aggiunge Israele che non ha mai voluto ratificare lo Statuto, quindi non è parte insieme ovviamente a Paesi come gli Stati Uniti, la Cina e la Russia». 

I gravissimi attacchi degli ultimi tre mesi, che hanno portato alla morte di 24 mila persone nella sola Striscia di Gaza e di circa 1.200 in Israele, uniti ai decenni di impunità nei confronti delle politiche di occupazione, colonizzazione ed annessione dei territori palestinesi da parte dello Stato di Israele, pongono una domanda urgente che riguarda la tenuta stessa delle istituzioni fondanti alla base dei meccanismi di giustizia internazionale e gli organi delle Nazioni Unite.

Se secondo la sua Policy on Children l’OTP darà priorità in tempi brevi almeno ai crimini che colpiscono i bambini, l’operatività stessa degli strumenti giuridici internazionali non verrà messa in discussione. In caso contrario, tenuto conto che  gli stessi core crimes che affliggono tutti i civili acquistano maggior gravità se compiuti contro i minori, le dinamiche di potere e la politicizzazione del conflitto creeranno l’ennesimo cortocircuito che lede i diritti dei palestinesi in primis, ma anche di tutta l’umanità di fronte alla credibilità e alla storia di tali principi.