Come l’Ue strumentalizza le agenzie che si occupano di rifugiati e migrazione

3 maggio 2024: la polizia tunisina sgombera con la forza i campi informali situati di fronte alla sede dell’Unhcr e dell’Iom di Tunisi. Ci abitavano centinaia di persone provenienti dall’Africa subsahariana. «Stavamo dormendo in giardino. E all’improvviso, tra l’una e le due di notte, abbiamo visto la polizia», ricorda a IrpiMedia Anderson George Kabba, 24 anni. Dormiva lì insieme alla moglie fin dal suo arrivo, avvenuto pochi mesi prima. Non aveva però i soldi per permettersi una casa, come gli altri abitanti del campo informale.

Per il rischio di persecuzione politica nel suo Paese di origine, la Sierra Leone, Kabba ha ottenuto lo stato di richiedente asilo dall’Unhcr in meno di due settimane. Nonostante questo, lui e la moglie, dopo lo sgombero, sono stati espulsi nel deserto: «Ci hanno preso tutti, messi in un autobus, sono andati e ci hanno lasciato nel deserto […] in questo posto vicino a Tebessa (città algerina, vicina al confine con la Tunisia, ndr)». È la stessa pratica che abbiamo documentato nell’inchiesta #DesertDumps.

Secondo le testimonianze, le immagini e i dati raccolti da un gruppo di ong tunisine ed europee, sarebbero almeno 500 le «persone vulnerabili» coinvolte nello sgombero del 3 maggio 2024 e successivamente «abbandonate in aree ostili». Molte di loro avevano dei documenti di Unhcr, proprio come Kabba. 

«Cosa fa questa carta per me? Niente», dice l’uomo. «Sono stanco. Ho paura. Non sono protetto», aggiunge.

Meno di un anno prima dell’espulsione di Kabba, Ursula von der Leyen aveva promesso: «Intensificheremo la cooperazione con Unhcr e l’Iom per garantire la protezione dei migranti lungo la rotta». Era il settembre del 2023. La presidente della Commissione Ue era in visita a Lampedusa, in visita dalla presidente del Consiglio Giorgia Meloni. L’incontro era stato organizzato a seguito di un incremento degli arrivi dei migranti partiti proprio dalle coste tunisine.

I valori dell’Onu, i tagli al budget e i bisogni crescenti

La collaborazione con le due agenzie dell’Onu che si occupano di migrazione è diventata un mantra che viene ripetuto in continuazione a Bruxelles ormai da anni. Lo ha fatto, per esempio, il nuovo commissario Ue agli Affari interni, l’austriaco Magnus Brunner, durante l’audizione davanti al Parlamento europeo prima di entrare in carica. Rispondendo a una domanda dell’europarlamentare italiana Ilaria Salis sui diritti umani dei migranti in Paesi terzi come la Tunisia, Brunner ha risposto che «naturalmente devono essere sempre rispettati, non c’è dubbio, ed è per questo che l’Unhcr e l’Iom ci aiutano ad accompagnare questo processo».

La presenza di Unhcr e Iom in contesti controversi, come quello tunisino o come quello libico, viene usata per legittimare il processo europeo di esternalizzazione delle frontiere e come risposta alle critiche sul mancato rispetto dei diritti umani.

In pratica, il fatto che le due agenzie Onu non critichino le politiche Ue per limitare i flussi migratori in arrivo in Europa, ma che anzi siano presenti nei Paesi e nei progetti a esse legate viene presentato come una garanzia che queste stesse politiche siano positive e non dannose. È un ragionamento che, in alcuni casi, viene fatto persino in maniera preventiva. 

Lo dimostra il caso, per esempio, del ministro dell’Interno italiano Matteo Piantedosi durante la conferenza stampa finale della riunione del G7 da lui presieduta lo scorso ottobre a Mirabella Eclano, in provincia di Avellino. Rispondendo a una domanda molto generica, ha elogiato la capacità di Tunisia, Algeria e Libia di limitare i flussi migratori «ma nello stesso tempo di essere compartecipi del rispetto dei diritti umani». E, in tal senso, ha definito «significativa la presenza allo stesso tavolo dell’Unhcr e dell’Iom, che sono un po’ le istituzioni internazionali a presidio di questo».

È vero, i vertici delle due organizzazioni – la direttrice generale dell’Iom Amy Pope e l’Alto commissario Onu per i rifugiati Filippo Grandi – erano presenti al meeting organizzato dall’Italia, insieme ai ministri dell’Interno dei tre Paesi arabi. È anche vero che Iom e Unhcr sono due delle organizzazioni a cui le Nazioni Unite hanno affidato il compito di occuparsi, in modo diverso, di persone in movimento e dei loro diritti. Ma la loro presenza non basta a evitare episodi come lo sgombero e l’espulsione subiti da Kabba, pratiche sempre più legate alle politiche europee contro l’immigrazione irregolare. 

Il momento che stanno attraversando Unhcr e Iom è delicato e controverso. Da un lato, ci sono i valori che l’Onu dovrebbe rappresentare e che dovrebbero guidare l’operato delle agenzie. Dall’altro, ci sono i bisogni crescenti, le difficoltà economiche e i compromessi politici, che la presidenza Trump e i tagli annunciati ai fondi statunitensi potrebbero far crescere sempre più.

La (probabile) dipendenza economica dall’Europa

Negli ultimi anni, i budget di Unhcr e Iom sono molto cresciuti, sia per l’aumento delle persone in movimento nel mondo sia per l’ampliamento delle competenze delle agenzie. Le due organizzazioni, però, continuano a contare in maniera decisiva sui contributi di un gruppo tutto sommato ristretto di Paesi del Nord globale, a partire dagli Usa, di gran lunga il principale sostenitore di entrambe. 

Anche l’Unione europea e i suoi Stati, però, giocano già oggi un ruolo decisivo e potrebbero giocarlo in maniera ancora più forte dopo che Trump ha sospeso temporaneamente tutti gli aiuti esteri statunitensi, in attesa di una revisione più strutturale del modo in cui gli Usa destinano i loro fondi per aiuti umanitari e cooperazione allo sviluppo.

«Mentre continuiamo a dialogare in modo costruttivo con l’amministrazione statunitense, proseguiamo anche i nostri sforzi per assicurarci un ulteriore sostegno da parte di donatori esistenti e nuovi, compreso il settore privato», ha spiegato un portavoce di Unhcr a IrpiMedia.

Per Unhcr, l’Unione europea e i suoi Stati membri, sommati, sono il secondo più importante donatore dietro gli Usa. Nel 2023 (ultimo anno disponibile) l’agenzia ha raccolto 4,8 miliardi di dollari di contributi: di questi 1,9 da Washington e 1,4 dall’Ue nel suo insieme. E anche nei quattro anni precedenti, le proporzioni sono simili. 

La stessa dinamica vale per Iom, con un ruolo ancora più importante giocato dalle donazioni dell’Unione europea e dei suoi Stati membri, che nel 2023 sono stati complessivamente il secondo donatore dietro gli Usa, con oltre 1,03 miliardi di dollari donati su un totale di circa 3,5 miliardi di dollari di entrate.

Guardando ai contributi dei singoli Stati Ue, l’Italia, che non rientra nei primi dieci donatori di nessuna delle due agenzie, nel 2023 ha garantito da sola 48,8 milioni di dollari a Unhcr e 40,6 milioni a Iom. Il contributo italiano è meno cospicuo di quello di molti altri Paesi Ue, ma rilevante in determinate aree e settori, in larga parte quelli legati ai flussi migratori verso il nostro Paese.

Per quanto riguarda in fondi destinati da Unhcr alla Libia nel 2023, per esempio, l’Italia è stata il terzo donatore con cinque milioni di dollari su un totale di circa 36, dietro agli Usa con undici e all’Ue (senza Stati membri) con 13. Numeri simili si sono ripetuti nel 2024. Tra i fondi destinati a Iom nel 2023, invece, i tre progetti più finanziati del 2023 riguardano Niger, Libia e Tunisia per un totale di oltre undici milioni di dollari. 

L’effetto dei “fondi vincolati” sull’esternalizzazione

In termini tecnici, questi sono contributi earmarked (a destinazione vincolata), cioè che vengono indirizzati dai donatori verso luoghi, temi, attività e operazioni specifiche. Al contrario, i fondi un-earmarked possono essere usati dalle agenzie dove li ritengono più necessari o urgenti. Questi ultimi, considerato che spesso si tratta di rispondere a emergenze come guerre o catastrofi, sono i più richiesti dalle agenzie, ma a farla da padrone negli ultimi anni sono stati i fondi a destinazione vincolata. I contributi destinati dall’Ue (senza Stati membri) e dall’Italia a Unhcr nel 2023, per esempio, sono stati tutti earmarked. Lo stesso vale per i fondi italiani e Ue (senza Stati membri) a Iom.

Può sembrare una questione tecnica, ma questa situazione economica può avere ripercussioni sull’operatività delle agenzie. In tal senso, un altro aspetto va considerato: gran parte dei fondi ricevuti da Unhcr e Iom viene erogata annualmente, garantendo ai donatori una forte influenza. 

Il ricercatore della Vrije Universiteit di Amsterdam Philipp Lutz ha studiato i bilanci di Unhcr e parla di «una struttura di finanziamento piuttosto vulnerabile» in quanto il sistema è «altamente asimmetrico, con pochi donatori principali» e quindi «crea dipendenza». Un articolo pubblicato da Lutz e altri colleghi sulla Forced Migration Review dell’Università di Oxford spiega che questa condizione è rischiosa perché «i cambiamenti politici nei principali Stati donatori possono portare a maggiori sforzi per strumentalizzare le agenzie delle Nazioni Unite e perseguire un’esternalizzazione illiberale». L’articolo riguardava Unhcr e Unrwa, ma un discorso simile regge anche per Iom. L’uso dei fondi lo conferma perché mostra che alcune delle aree di intervento legate alle politiche di esternalizzazione sono in crescita. 

La voce di bilancio di Unhcr dedicata a “Rimpatrio volontario e reintegrazione sostenibile”, per esempio, è in decisa crescita: nel 2023 contava su 250 milioni di dollari e quest’anno ha toccato i 330 milioni di dollari. Lo stesso vale per Iom, per la quale è stato possibile fare un’analisi dei dati più ampia: il budget 2004 dedicava ad  “Assistenza al rimpatrio per migranti e governi” circa 41 milioni di dollari, dieci anni dopo sono più che raddoppiati e nel 2024 hanno toccato i 192 milioni.

Quasi la metà di questi fondi, più di 89 milioni di euro, è stata destinata a un progetto in Nord Africa. Il suo scopo, si legge nei documenti dell’agenzia, è garantire che i migranti vulnerabili e bloccati in questa regione «vengano volontariamente rimpatriati e reintegrati in maniera sostenibile nei loro rispettivi Paesi d’origine e sostenere i migranti che affrontano rischi significativi di protezione lungo il Mediterraneo centrale e le rotte dell’Atlantico occidentale».

È la condizione in cui si è ritrovato Anderson George Kabba che, infatti, a un certo punto della sua storia, si è visto proporre dagli operatori Iom proprio l’opzione del rimpatrio volontario.

Un ritorno volontario?

La prima volta che è stato espulso nel deserto, Kabba è stato fortunato: ha trovato un cittadino tunisino che ha riportato lui e la moglie a Tunisi, esausti, ma salvi. Tra la capitale e Sfax, la coppia ha continuato la sua vita precaria e difficile per alcuni mesi, sempre con l’idea di tentare la traversata verso l’Italia. Poi, ad agosto 2024, sono stati nuovamente presi negli ingranaggi del sistema di violazioni e deterrenza messo in piedi dalle autorità tunisine. 

«La mia carta di richiedente asilo era scaduta. Così ho deciso di andare alla sede di Tunisi dell’Unhcr per rinnovarla», racconta Kabba a IrpiMedia. Sulla via per l’ufficio, la coppia è stata fermata dalle forze di sicurezza, trasferita a Sfax e nuovamente espulsa nel deserto, sempre nei pressi del confine algerino. «I migranti venivano frustati con un bastone, come se avessero commesso il peggior crimine del mondo, ci picchiavano, ci schiaffeggiavano. Noi non facciamo nulla. Siamo solo migranti», dice oggi Kabba a Tunisi, ricordando le violenze subite in quei momenti.

Dopo questo secondo abbandono, Kabba scrive agli operatori di Unhcr Tunisia con cui è in contatto, per chiedere aiuto. Dopo due settimane terribili, il gruppo viene raggiunto da uomini della polizia tunisina e della Croce rossa (non è chiaro se per merito di un’eventuale segnalazione degli operatori di Unhcr cui Kabba ha scritto). Dopo i primi soccorsi, Kabba e sua moglie vengono accolti in un centro gestito da Iom a Medenine, nel sud-est della Tunisia. Qui alla coppia viene proposto il ritorno volontario in Sierra Leone. «Mi hanno spiegato che, se non voglio tornare a casa, devo lasciare il rifugio dopo due mesi», dice Kabba. «Eravamo in 300 persone e la maggior parte è tornata indietro». 

Nella vicenda di Kabba, Unhcr e Iom svolgono un ruolo duplice e contraddittorio: da un lato, per quanto limitati, garantiscono interventi umanitari importanti a persone in oggettiva difficoltà; dall’altro, la loro presenza viene vista come una legittimazione di quelle stesse politiche di esternalizzazione che mettono le persone in movimento in difficoltà, violandone i diritti più basilari.

Asgi, l’Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione, nel febbraio 2024 ha presentato un appello cautelare al Consiglio di Stato italiano affinché stabilisca se è legittimo che l’Italia finanzi i rimpatri volontari di Iom dalla Tunisia. L’associazione sostiene che «il rimpatrio non può in alcun modo essere qualificato come volontario, poiché non esistono alternative sicure in una situazione di violenza indiscriminata e di pericolo. I rimpatri volontari, in queste condizioni, possono configurare quindi delle vere e proprie “espulsioni mascherate”».

Un’azione legale simile, sempre mettendo in dubbio i finanziamenti italiani a Iom, è stata avviata sempre da Asgi insieme ad altre ong anche a novembre 2024 per i rimpatri volontari umanitari dalla Libia, una tipologia d’intervento leggermente diversa di rimpatrio volontario.

Altre organizzazioni della società civile hanno criticato, invece, l’operato di Unhcr sia in Libia sia in Tunisia. In particolare, a sostenere che in questi Paesi l’agenzia non sia in grado di portare a termine il suo mandato di protezione sono state organizzazioni nate dal basso e composte proprio da rifugiati e richiedenti asilo, come Refugees in Libya. 

«In Libia, negli ultimi anni, l’Unhcr ha registrato un numero enorme di casi che necessitavano di soluzioni di emergenza e di lunga durata. Ma tutto ciò che hanno dato è una falsa speranza, dal momento che erano e sono l’agenzia per l’esternalizzazione delle frontiere dell’Ue. L’Unhcr lavora in Libia da oltre 30 anni. Tuttavia, la maggior parte delle persone registrate non ha accesso all’istruzione, alle cure mediche o al mercato del lavoro», ha denunciato l’organizzazione su X.

Voci dalle agenzie e dagli addetti ai lavori

«Nonostante la complessità del contesto sia in Libia sia in Tunisia, l’Unhcr continua ad adempiere al suo mandato di proteggere e assistere i rifugiati e i richiedenti asilo. Tuttavia, riconosciamo le sfide, tra cui le restrizioni all’accesso, le barriere legali e i vincoli di finanziamento. Continuiamo a sostenere le autorità per ottenere un maggiore accesso umanitario e rimaniamo impegnati a lavorare con tutti gli attori per affrontare questi problemi», ha spiegato l’agenzia rispondendo a una mail di IrpiMedia con una lunga lista di domande.

Quesiti simili sono stati inviati anche a Iom che però, nonostante richieste e solleciti, non ha risposto.

Unhcr ha aggiunto che in Libia, al momento, «ha un accesso limitato e intermittente ai centri di detenzione» e che tra il 2022 e l’inizio del 2025 «ha facilitato il reinsediamento e l’evacuazione di 5.129 rifugiati» fuori dal Paese, verso Niger e Rwanda, ma anche Italia e altri Stati occidentali. 

Al tempo stesso, l’agenzia ha ammesso che le condizioni dei centri di detenzione libici «rimangono disastrose» e «continua a chiedere la fine della detenzione arbitraria» così come «continua a sollecitare un maggiore impegno da parte degli Stati di reinsediamento» perché il numero di rifugiati che vuole lasciare la Libia grazie a questo meccanismo «supera di gran lunga i posti disponibili, con meno dell’uno per cento dei rifugiati che ne beneficiano». 

Dalle risposte fornite da Unhcr emergono alcuni elementi simili a quelli indicati anche da sei persone tra funzionari Ue, personale del sistema Onu e dagli operatori umanitari con esperienza in Libia e Tunisia con cui IrpiMedia ha parlato per questo articolo. 

Pur non risparmiando numerose critiche all’operato delle due agenzie, alcuni degli intervistati hanno riconosciuto le oggettive difficoltà di lavorare in ambienti particolarmente complessi come quello tunisino e, soprattutto, libico. Altri, pur partendo da ruoli e approcci molto diversi, hanno convenuto nel definire come molto complicato il momento di UNCHR, in termini finanziari e politici. L’Alto commissariato fatica sia perché i suoi bisogni economici sono superiori ai fondi che riesce a ottenere per i suoi interventi umanitari sia perché nel mondo attuale il multilateralismo è sempre più in crisi e l’atteggiamento verso la migrazione sempre più estremo e, spesso, disconnesso dai dati di realtà.

Un altro elemento da tenere in considerazione, secondo chi lavora nel settore, sono i limiti imposti alle agenzie Onu dalla sovranità nazionale degli Stati in cui operano.

Iom e Unhcr riescono a fare, di fatto, solo quello che viene consentito loro dai governi. Il discorso vale ovunque, sia in Paesi difficili come Libia e Tunisia sia in tutto il resto del mondo. Quindi il punto non è tanto ciò che le frammentate autorità libiche consentono di fare a Unhcr nei centri di detenzione o lo spazio di manovra che il sempre più autoritario regime di Saied garantisce ad Iom in Tunisia, per fare due esempi concreti, ma quanto entrambe le agenzie riescano davvero a «garantire la protezione dei migranti», come dice von der Leyen e come continuano a ripetere le istituzioni europee e gli Stati Ue.

Tornando a Libia e Tunisia, due Stati dove i costi delle politiche di esternalizzazione sono più gravi ed evidenti, ci sono molti elementi per dire che questa protezione non è garantita, se non a tutti, quanto meno a un larghissimo numero di migranti, richiedenti asilo e rifugiati.

Nel febbraio 2024, per esempio, Unhcr diceva che né i suoi operatori né quelli di Iom avevano accesso ai punti di sbarco delle persone migrante intercettate in mare dalle autorità tunisine, si legge in un documento del Consiglio dell’Ue ottenuto da IrpiMedia. Questo aspetto è particolarmente problematico, considerato che molto spesso le persone vengono poi espulse nel deserto e abbandonate al loro destino.

Quale futuro?

In un saggio del volume Iom Unbound? pubblicato nel 2023 dalla Cambridge University Press, la professoressa Megan Bradley scrive di «tensioni tra le “diverse anime” dell’Iom, che alcuni membri del personale descrivono ancora come un’organizzazione “schizofrenica”, alla luce dei conflitti tra i dipartimenti che si occupano della risposta umanitaria e quelli che si concentrano su altri aspetti della gestione della migrazione, come l’Avr (rimpatri volontari assistiti, in inglese, ndr)».

Per quanto riguarda Unhcr, invece, una ricerca del 2020 sosteneva che per l’agenzia sarebbe stato sempre più difficile «sostenere il suo ruolo di organizzazione che, da un lato, è incaricata, governata e finanziata dagli Stati, ma dall’altro si sforza di salvaguardare le persone dalle violazioni dei diritti umani perpetrate dai governi». A scriverlo, per i settant’anni dell’agenzia, è stato Jeff Crisp, membro del Refugee Studies Centre dell’Università di Oxford ed ex capo dell’area Policy Development & Evaluation Service proprio di Unhcr. 

Cinque anni dopo, Crisp conferma a IrpiMedia la sua previsione e aggiunge che, oggi, «l’Unhcr ha bisogno di soldi dall’Unione europea e l’Unione europea ha bisogno della legittimità che l’Unhcr può fornire». Il discorso è simile anche per Iom dal momento che, come abbiamo visto, il modo in cui viene finanziata è simile e, sempre più spesso, viene citata dalle istituzioni Ue insieme all’Alto commissariato per i rifugiati.

Tra la fine di gennaio e l’inizio di febbraio, sia l’Alto commissario per i rifugiati Filippo Grandi sia la direttrice generale di Iom Amy Pope sono stati in visita a Bruxelles, a pochi giorni dal blocco degli aiuti umanitari statunitensi deciso da Trump. Hanno entrambi incontrato diversi commissari europei, Grandi anche il presidente del Consiglio europeo Antonio Costa e la presidente della Commissione Ue von der Leyen. Quest’ultima ha scritto su X che «L’Europa continuerà a sostenere l’Unhcr» mentre l’Alto commissario ha risposto dicendosi «incoraggiato» dal «forte impegno [di von der Leyen] a continuare a sostenere l’Unhcr in questi tempi difficili».

Tra le due agenzie, infatti, i tempi potrebbero essere particolarmente difficili soprattutto per Unhcr. Lo ipotizza Lutz, partendo dal presupposto che «gli Stati vogliono sempre più limitare la responsabilità che hanno nei confronti dei rifugiati». «Unhcr – continua il ricercatore della Vrije Universiteit di Amsterdam – potrebbe essere messo in disparte, finendo per essere meno importante perché si concentra sulla protezione. Altre organizzazioni come Iom, invece, hanno molte più iniziative che interessano agli Stati, come i programmi di rimpatrio».

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