Le voci del Recovery: chi ha deciso il piano di ripartenza in Europa
La Commissione e i governi centrali ne hanno disegnato le versioni nazionali evitando il confronto con i parlamenti locali. E ascoltando, al contrario, le lobby delle grandi aziende private
03 Novembre 2021

Giulio Rubino

Come maggiore beneficiaria dei fondi messi a disposizione dell’Europa per la ricostruzione post-Covid, l’Italia è chiaramente sotto esame. Colpita forse più duramente di ogni altro Paese europeo dalla pandemia, presa da una crisi economica che pare ormai un male cronico e da una continua instabilità politica che sembra impedire ogni riforma sostanziale, non è sorprendente che il nostro Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) sia stato al centro dell’attenzione europea e che in molti abbiano tirato un gran sospiro di sollievo lo scorso giugno, quando la presidentessa della Commissione Europea Ursula von der Leyen a Roma ha dichiarato che l’Italia «ha il completo appoggio della Commissione» e che «Next Generation EU Italia Domani soddisfa chiaramente i criteri stabiliti assieme». «Sono certo che riusciremo ad attuare questo Piano», aveva detto due mesi prima il presidente del Consiglio Mario Draghi, ad aprile, nel presentare il PNRR italiano al Parlamento. «Sono certo – aveva aggiunto – che l’onestà, l’intelligenza, il gusto del futuro prevarranno sulla corruzione, la stupidità, gli interessi costituiti».

Ma, come IrpiMedia ha già analizzato nella serie di inchieste #Greenwashing, gli “interessi costituiti”, sono riusciti a far sentire la loro voce. Le lobby dei combustibili fossili infatti hanno avuto successo a far accettare, nonostante l’opposizione degli ambientalisti di tutta Europa, le controverse tecnologie del Carbon Capture and Storage (CCS), ovvero la cattura e lo stoccaggio della CO2, e la connessa produzione di idrogeno “blu” all’interno dei PNRR nazionali di diversi paesi in nome della transizione ecologica.

Per quanto riguarda l’Italia, lo scorso maggio IrpiMedia ha evidenziato le piccole ma significative differenze tra la versione del PNRR in inglese presentata alla Commissione europea e quella in italiano che è stata discussa dal Parlamento, segno evidente di come non ci sia mai stata davvero la possibilità di analizzare e discutere il documento inviato a Bruxelles. Eppure solo in tre Paesi – Italia, Danimarca e Lussemburgo – la Decisione di esecuzione del Consiglio, ovvero il documento di approvazione del Piano firmato dal Consiglio europeo, fa accenno a una discussione parlamentare sui contenuti.

E nel resto d’Europa le cose non sembrano essere andate troppo diversamente, come dimostra questa prima inchiesta del progetto #RecoveryFiles.

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L'inchiesta

Questo articolo lancia Recovery Files, un progetto di ricerca paneuropeo che indagherà le spese dei fondi di ripresa e resilienza nei mesi a venire. Il progetto è coordinato da Follow the Money, piattaforma di giornalismo olandese.

Il progetto d’inchiesta è importante non solo in termini di quantità di investimenti pubblici – circa 725 miliardi di euro- ma anche per il preoccupante mancato coinvolgimento dei parlamenti nazionali. Il modo in cui questa enorme quantità di denaro verrà spesa è ovviamente una materia di interesse pubblico per i cittadini di tutta Europa.

IrpiMedia lavora al progetto insieme al resto del team di Recovery Files:

  • Attila Biro, Rise (Romania)
  • Atanas Tchobanov, Bird.bg (Bulgaria)
  • Hans-Martin Tillack, Die Welt (Germania)
  • Petr Vodsedalek, Denik (Repubblica Ceca)
  • Anuska Delic/Matej Zwitter, Ostro (Slovenia)
  • Gabi Horn, Atlatszo (Ungheria)
  • Marie Charrel, Le Monde (Francia)
  • Peter Teffer/Remy Koens/Lise Witteman, Follow the Money (Paesi Bassi)
  • Piotr Maciej Kaczynski, Euractiv.com e Onet.pl (Polonia)
  • Staffan Dahllöf, DEO.dk (Danimarca/Svezia)

Cosa è rimasto della «piena trasparenza»

Senza la catastrofe della pandemia ogni proposta di costituire un budget comune per l’eurozona, in particolare quelle di Francia e Germania del 2018, ha sempre incontrato la ferma opposizione di molti Paesi membri, tanto che sembrava un obiettivo quasi irraggiungibile. Non che il Covid abbia istantaneamente fatto cambiare idea a tutti, certo. Le obiezioni e le preoccupazioni di diversi Paesi, primi su tutti i famosi “frugali”, hanno tenuto tutti col fiato sospeso per mesi, e ancora non cessano del tutto.

Una prudenza eccezionale è più che comprensibile. Il presidente della Corte dei Conti Europea (ECA), Klaus-Heiner Lehne, ha sottolineato come il Recovery Plan rappresenti un «cambiamento significativo nelle finanze Ue. Comporta un’evidente necessità di controlli efficaci su come il denaro europeo verrà speso, e sul raggiungimento o meno degli obiettivi che si propone».

Ma un’altra fonte all’interno della ECA, che ha chiesto di non essere identificata, ha detto ai giornalisti di Recovery Files che non ci sono sufficienti risorse né personale per tenere sotto controllo le spese di tutti i piani nazionali dei vari paesi. OLAF, l’agenzia antifrode europea, dal canto suo ha sollevato un allarme sul concreto rischio che tali fondi possano essere abusati.

Quando Ursula von der Leyen ha presentato il fondo a luglio 2020, aveva anche detto che i parlamentari europei avrebbero avuto «piena voce in capitolo sulla struttura [del fondo] e sul suo funzionamento» e che «la Commissione avrebbe garantito piena trasparenza». A oltre un anno di distanza da queste dichiarazioni, però, si può affermare che le cose non sono andate esattamente così.

PNRR e cittadini

I finanziamenti totali a disposizione di ciascun Paese e il corrispettivo pro capite

Il fondo messo in piedi dall’Unione europea, e il modo in cui dovrà essere utilizzato, è stato fondamentalmente regolamentato dai soli poteri esecutivi, cioè dalla Commissione stessa e dai governi degli Stati membri. Al contrario i parlamenti, tanto quello europeo quanto quelli nazionali, hanno avuto ben poca voce in capitolo.

Obbligo di riforme, altrimenti scatta il “freno d’emergenza”

Nei due Paesi politicamente più rilevanti per l’approvazione di questo piano, Francia e Germania, la stesura dei PNRR nazionali si sarebbe limitata a un rimaneggiamento di piani già fatti in precedenza. I Verdi tedeschi in particolare hanno lamentato questo approccio semplicistico e il fatto che non sia stata data possibilità al Bundestag di discutere e votare il piano direttamente. Anche il partito liberale (FDP) ha criticato la chiusura del dibattito: «Non abbiamo nessuna influenza diretta [sul PNRR tedesco, ndr] – ha detto il deputato liberale Otto Fricke – né sulle entrate, né sulle spese». In Francia il governo Macron ha rassicurato i parlamentari sul fatto che le richieste di riforme fatte da Bruxelles per l’approvazione del piano erano già in linea con quelle promesse in campagna elettorale: «La Commissione non ci imporrà nuove riforme che non siano state già validate dal popolo francese», ha detto lo scorso aprile il ministro dell’Economia Bruno Le Maire.

Eppure, sebbene inclusa solo in termini piuttosto vaghi, il PNRR francese include anche la riforma del sistema pensionistico, un tema potenzialmente esplosivo per la politica d’oltralpe. Infatti alcuni economisti e il socialista Arnaud Montebourg, candidato alle presidenziali del 2022, sottolineano come la presenza di tale riforma nel PNRR la renda di fatto quasi obbligatoria, anche se non è ancora calendarizzata in termini di traguardi da raggiungere.

Un problema analogo c’è anche in altri Paesi, come la Spagna, dove il nodo principale rischia di essere la riforma del mercato del lavoro, e anche in Italia, dove a preoccupare gli analisti è principalmente la riforma fiscale.

Il piano per la ripresa dell'Europa, glossario

Next Generation EU: è uno strumento temporaneo per la ripresa da oltre 800 miliardi di euro, che contribuirà a riparare i danni economici e sociali immediati causati dalla pandemia di coronavirus.

Il dispositivo per la ripresa e la resilienza: da cui prendono il nome i piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR) è il fulcro di NextGenerationEU, e metterà a disposizione 723,8 miliardi di euro di prestiti e sovvenzioni per sostenere le riforme e gli investimenti effettuati dagli Stati membri.

Assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d’Europa (REACT-EU): NextGenerationEU stanzia anche 50,6 miliardi di euro per REACT-EU, una nuova iniziativa che porta avanti e amplia le misure di risposta alla crisi. Le risorse saranno ripartite tra:
– il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR)
– il Fondo sociale europeo (FSE)
– il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD)

Tali risorse aggiuntive saranno erogate nel periodo 2021-2022.

All’interno di Next Generation EU sono confluiti anche i fondi già esistenti per la transizione ecologica (Just Transition Fund) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.

Queste riforme strutturali, che tendono a generare lunghi e difficoltosi dibattiti in parlamento, rischiano di essere affrettate dalla necessità di rispettare gli accordi presi ora con la Commissione, pena l’interruzione delle erogazioni di fondi anti-Covid.

Dall’entrata in vigore nel 2009 del Trattato di Lisbona, la carta fondamentale che distingue le competenze di Unione europea e Stati membri, “ce lo chiede l’Europa”, è stato il ricatto strumentale impiegato dai governi di tutta Europa per tagliare il dibattito parlamentare sul merito di alcune riforme, scegliendo a seconda delle inclinazioni politiche nell’infinito prontuario di regolamenti, direttive e procedimenti di infrazione prodotto ogni anno da Bruxelles.

Questa volta, però, non è retorica: il rischio dell’esclusione dal più grande pacchetto di aiuti comunitari mai erogato se non si rispettano le promesse di riforma è una minaccia molto concreta. È previsto dal cosiddetto “freno d’emergenza”, un meccanismo di controllo che permetterebbe il blocco dei fondi in arrivo da Bruxelles verso uno specifico Paese se determinati traguardi non sono raggiunti nei tempi previsti dai piani. È stato uno dei principali risultati della linea dei quattro “frugali”: Olanda capofila seguita da Austria, Danimarca e Svezia.

Questo sistema però rischia di avere conseguenze negative specialmente sui Paesi più poveri. David Bokhorst, ricercatore associato all’Istituto universitario europeo di Firenze, spiega che con questo sistema «i parlamenti nazionali potrebbero sentirsi obbligati ad accettare i traguardi già stabiliti perché il loro Paese ha bisogno di fondi. Questo comporta che il controllo da parte del potere esecutivo sui parlamenti si fa più forte». Jean Pisani Ferry, economista francese e membro del think tank Bruegel, ha evidenziato come ci siano da aspettarsi «accese polemiche se la Commissione rifiuta i piani inefficaci e ritarda gli esborsi quando i traguardi stabiliti non vengono raggiunti. Il rischio è che il processo finisca in un battibecco burocratico che l’opinione pubblica non riesce a decifrare ma che fornisce munizioni ai populisti».

Gli inascoltati

In diversi altri Paesi europei i parlamenti hanno lamentato di essere stati ignorati o consultati in modo insufficiente. In Danimarca, che come l’Italia ha formalmente dichiarato di aver avuto una consultazione parlamentare sul tema, questa si è in realtà limitata a una ratifica del mandato al governo per la stesura del piano. Allo stesso modo in Belgio il parlamento ha potuto solo rinnovare il mandato al governo. In Repubblica Ceca il piano è stato discusso troppo poco a detta di alcuni parlamentari e ong, e non è stato votato in aula. In Slovenia il governo ha presentato al parlamento una versione confidenziale del piano nazionale alla fine del 2020, che è stata discussa a porte chiuse alla fine di gennaio 2021. Il governo ha dichiarato di aver ascoltato oltre duemila organizzazioni, comprese ong, sindacati, municipi e associazioni professionali. La maggioranza di queste sarebbero state “consultate” in una singola mattinata durante una presentazione online del PNRR sloveno. Alcune di queste organizzazioni hanno dichiarato che sono state invitate a mandare le loro proposte in merito, ma che non hanno avuto nessuna forma di dialogo col governo. Quando la versione definitiva del piano è andata a Bruxelles lo scorso aprile, il parlamento non ha avuto modo di votarlo.

Una fonte all’interno della ECA, che ha chiesto di non essere identificata, ha detto ai giornalisti di Recovery Files che non ci sono sufficienti risorse né personale per tenere sotto controllo le spese di tutti i piani nazionali dei vari paesi.

Considerate le controversie che ci sono fra il suo governo e Bruxelles, l’Ungheria è certamente tra i “sorvegliati speciali” in Europa. Secondo l’Associazione dei Governi locali d’Ungheria (MÖSZ) il governo centrale non ha fatto nessuna consultazione significativa sul proprio PNRR. L’associazione ha minacciato di inviare una formale protesta alla Commissione se il governo di Orban avesse continuato a «prepararsi a spendere i fondi inappropriatamente». Il sindaco di Budapest, esponente di spicco dell’opposizione a Viktor Orban, lo scorso giugno ha inviato a Ursula von der Leyen una lettera in cui denuncia che, a parte quello iniziale, tutti gli altri incontri con il governo centrale in programma sono stati cancellati per volontà dell’esecutivo. L’unica consultazione pubblica è stata fatta in base a un documento di 13 pagine pubblicato a novembre 2020, che però conteneva solo dichiarazioni di intenti generali e nessun dettaglio su come le risorse sarebbero state allocate.

Le proteste hanno avuto successo e alla fine la Commissione europea ha insistito affinché il governo di Orban organizzasse una vera consultazione. Il piano è stato pubblicato il 17 aprile scorso e subito la Commissione ha criticato la riforma dell’università prevista nel piano, segnalando che rappresentava una violazione dell’indipendenza accademica.

Alla fine buona parte della riforma dell’istruzione superiore è stata tolta dal piano, ma nemmeno la seconda versione del PNRR ungherese non è passata dal parlamento e la città di Budapest è stata esclusa completamente da ogni possibilità di ricevere fondi.

Il parlamento olandese aveva inizialmente cercato di mantenere il controllo sui negoziati a Bruxelles imponendo al primo ministro Mark Rutte la linea “frugale”, cioè il rifiuto di garantire il debito di altri Paesi. La delegazione olandese, nel frattempo, ha anche spinto per ottenere finanziamenti e aiuti di Stato per “tecnologie pulite” come l’idrogeno blu, a prescindere dai negoziati sul fondo Next Generation EU. Il parlamento olandese è venuto a sapere di queste azioni di lobby solo dalla stampa, e ha ricevuto la relativa documentazione oltre un mese dopo. Nonostante a giugno avesse approvato una mozione per richiedere che le attività legate ai combustibili fossili fossero escluse dai fondi in arrivo dall’UE, questi contributi alla fine sono stati inseriti in diversi PNRR nazionali, incluso quello olandese.

La voce delle lobby

Se quindi i rappresentanti eletti delle democrazie europee hanno avuto relativamente poco spazio, sembrerebbe che al contrario interessi privati ne abbiano avuto molto di più, per discutere temi cruciali come la transizione ecologica.

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In Italia, dove il PNRR è stato steso fondamentalmente dal governo, prima da quello di Conte e poi da Draghi, l’agenda del ministro della transizione ecologica Cingolani e del suo predecessore Sergio Costa (quando ancora si chiamava ministero dell’ambiente) sono fitte di incontri con le più grandi aziende dell’energia.

Snam, Enel, Eni, Italgas, e molte altre aziende del settore energetico e petrolifero hanno avuto un numero sproporzionato di incontri sia rispetto sia alle associazioni di categoria che, prevedibilmente, alle ong come Legambiente,Greenpeace e WWF (che pure appaiono in un incontro a testa). Anche le case automobilistiche come Stellantis (la holding nata nel 2021 che raggruppa la vecchia galassia Fiat con quella di Peugeot), BMW, Mercedes, Volkswagen e Toyota hanno avuto spazio, e addirittura Costa Crociere e (ancora con il ministro Costa a gennaio 2020) Royal Carribbean.

Un rapporto dell’ong The Good Lobby, che analizza le audizioni informali nelle Commissioni della Camera dei deputati, fa un focus preciso su quelle che, fra gennaio e marzo 2021, hanno riguardato il PNRR italiano.

Secondo il report gli stakeholder esterni hanno avuto molto poco tempo per partecipare alla stesura del PNRR, ma soprattutto sono state chiamate molto tardi, tra febbraio e marzo 2021, quando sostanzialmente le decisioni importanti erano già state prese e la possibilità di contribuire era molto limitata.

Il report, in generale, sottolinea come le associazioni di categoria, anch’esse portatrici di interessi particolari, abbiano avuto enormemente più spazio di quelle della società civile, e di come il governo abbia scelto i suoi interlocutori «in modo tutt’altro che trasparente».

La partita, naturalmente, è ancora molto aperta. Mano a mano che si chiarisce dove esattamente e con che tempi arriveranno gli aiuti europei l’esigenza di un monitoraggio sull’esecuzione del PNRR è sempre più sentita. Il progetto Recovery Files è appena all’inizio e nei mesi a venire continuerà tenere alta la guardia non solo sull’efficienza del processo di riforma ma soprattutto alla sostanza dei progetti e la loro aderenza ai principi che li dovrebbero ispirare.

CREDITI

Autori

Giulio Rubino

In partnership con

Il team di Recovery Files

Infografiche

Lorenzo Bodrero

Editing

Lorenzo Bagnoli

Foto

Ursula von der Leyen, presidente della Commissione europea
Foto: martinbertrand/Shutterstock

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